УДК 346
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
№16,
Юридические науки
Каскараков Александр Анатольевич
Ключевые слова: ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО; ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ; КОНЦЕССИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ; PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP; LEGAL REGULATION; CONCESSION AGREEMENT.
В последнее время в России возросла роль механизмов государственно-частного партнерства в реализации крупных проектов по реконструкции и строительству социально значимых объектов. Однако развитие этого современного института требует поиска реальных механизмов и средств обеспечения его эффективного правового регулирования и эффективного функционирования в интересах всех хозяйствующих субъектов, государства и общества в целом.
К сожалению, существующая в России нормативно-правовая модель имеет ряд недостатков в решении социальных и других проблем и не позволяет выявить огромный потенциал государственно-частного партнерства в социальной сфере. Неотъемлемой чертой государственно-частного партнерства должно стать обеспечение интересов тех, для кого оно воплощено – населения страны.
Так, по мнению А.В. Баркова и О.А. Серовой, «вектор развития и совершенствования законодательства о государственно-частном партнерстве рассматривается как ценностные ориентации социального предпринимательства, направленные не на получение прибыли, а на обеспечение приоритета социального эффекта над экономическим» [3, с. 277].
Государственно-частное партнерство в мире представлено моделью концессионного соглашения [5, с. 4].
В Российской Федерации первоначально нормативную основу данной формы взаимодействия составил Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[1]. Позже, в 2015 г. Государственной думой одобрен Федеральный закон от 13 июля 2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации»[2].
Итак, если говорить о Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ с позиции юридической техники, то его редакция по сравнению Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ является более правильной.
В нем четкая формулировка положений, в которых излагается последовательность правового регулирования отношений, составляющих его предмет. В частности, уточнено определение соглашения о государственно-частном партнерстве: сформулированы правовая природа (гражданско-правовой договор), стороны (частные и публичные партнеры) и срок действия (не менее трех лет). Тем не менее, некоторые вопросы остаются открытыми, например, в отношении процедуры его подготовки и отражения в нем существенных условий, включая порядок передачи прав на объект соглашения и т. д.
К сожалению, эти пробелы «тормозят развитие государственно-частного партнерства. В результате частные и государственные партнеры на практике предпочитают использовать более доступные правовые структуры (в основном государственные контракты и концессионные соглашения)»[4, с. 474].
Для сравнения следует отметить, что концессионное соглашение определяется как договор, содержание которого складывается из элементов различных документов, предусмотренных федеральными законами, перечень которых, однако, законом не установлен. По этой причине положения гражданского законодательства о договорах, элементы которых отражены в нем, регулируются отношениями сторон, вытекающими из содержания соответствующего договора (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ).
Само собой разумеется, что необходимо внести коррективы с учетом достаточно широкого определения, что, на наш взгляд, может привести к непоследовательности в процессе реализации положений этого закона на практике.
Основное отличие концессионного соглашения от договора государственно-частного партнерства заключается в следующем: в первом случае публичный партнер становится собственником объекта, во втором-объект может быть передан в собственность частному партнеру, что фактически означает его приватизацию.
Вероятность передачи объектов договора в частную собственность определила логику формирования их перечня в положениях рассматриваемого законодательства. Во многих отношениях перечни очень похожи, но в их содержании есть концептуальные различия.
Так, к числу объектов концессионного соглашения относятся автомобильные дороги (без конкретизации собственника), метрополитены. В то же время объектами соглашения о государственно-частном партнерстве, в отличие от концессии, являются мелиоративные системы, озеленение, частные дороги.
По-видимому, эти различия обусловлены стремлением, с одной стороны, защитить общественные интересы, а с другой — исключить возможность, связанную с передачей частного использования нецелевого использования объектов особой социальной значимости.
В этой связи неизбежно вывод о том, что объекты каждого из проанализированных соглашений являются социально важными. Именно по этой причине формулировка норм рассматриваемых законов имеет принципиально важное значение, исключая их неоднозначную интерпретацию и, следовательно, вероятность злоупотребления правом недобросовестными участниками отношений между государственно-частным партнерствами.
Думается, что действующие нормы законодательных актов содержат серьезные проблемы правоприменения. Как было отмечено выше, перечни объектов концессионного соглашения и соглашений о государственно-частном партнерстве, закрепленные в Законах, во многом совпадают. В связи с этим «для объектов, включенных в оба перечня (например, для железнодорожного или трубопроводного транспорта), может использоваться как одна, так и другая форма соглашения» [4, с.476].
На наш взгляд, такой подход не вполне оправдан. Во-первых, это может создать определенные трудности в процессе правоприменения, поскольку в положениях этих законов не указано, что договор является предпочтительным в любой ситуации. Во-вторых, поскольку соглашение о государственно-частном партнерстве предполагает потенциальную передачу права собственности частному партнеру, исключается возможность совершения преступления злоупотребления властью.
Чтобы выйти из этой ситуации, считаем, целесообразно установить в один из законов, критерии, которые позволяют определить, какой из договоров должен быть заключен в отношении конкретного объекта; среди них могут быть, в частности, стоимость объекта, его архитектурные, культурные и другие ценности; срок действия договора и т. д. Кроме того, ряд отличительных особенностей должны быть установлены в отношении частного партнера. Например: размер уставного капитала; доход за последние три-пять лет; продолжительность деятельности, связанные с предметом договора и т. д.
Эти критерии позволят избежать передачи социально значимых объектов в собственность случайных лиц, а значит, снизить вероятность их неправомерного использования.
Список литературы
- Федеральный закон от 21.07.2005 «115-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3126.
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350.
- Барков В.А., Серова О.А. Государственно-частное партнёрство на рынке социальных услуг в свете развития социального партнёрства: проблемы гармонизации правового регулирования // Вестн. Перм. ун-та. Юрид. науки. – 2016. – Вып. 3. – С. 268–280.
- Демиева А.Г. Несогласованность правового регулирования государственно-частного партнерства // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2017. Т. 159. № 2. С. 472-478.
- Ярмальчук М.В., Ткаченко М.В., Долгов А.А., Солнцев К.Д., Силаев Н.Л., Халимовский Ю.А., Чижов А.О. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации / Под ред. П.Л. Селезнёва. – М.: Центр развития государственно-частного партнёрства, 2015. – 66 с.