УДК 342.9

ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И ОРГАНЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

№15, 30.10.2018

Юридические науки

Варгина Валерия Михайловна

Ключевые слова: ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН; ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ; ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ; ИНСТИТУТ ДЕМОКРАТИИ; КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; ЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН; ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ; CITIZEN PETITIONS; PUBLIC ADMINISTRATION; CENTRAL GOVERNMENT AND LOCAL AUTHORITIES; DEMOCRACY; CONSTITUTION RIGHT; CITIZENS SAFEGUARDING.

Согласно статье 33 Конституции РФ граждане нашей страны обладают конституционном правом обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления[1]. Учитывая тот факт, что конституция в нашей стране обладает высшей юридической силой, и ни один закон не может ей противоречить, можем утверждать, что данное конституционное право является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым. Значимость данного права граждан выражается в том, что в демократическом государстве оно представляет собой один из основных способов взаимодействия государства и общества по различным вопросам, а также является одним из показателей отношения граждан к представителям органов власти. При более глубоком изучении вопроса, мы обнаружили недостаточность теоретико-методологического изучения права граждан в качестве системы, именно поэтому изучение данной темы является актуальным сегодня, в то же время, перспектива выявить новые закономерности или по-новому взглянуть на данную проблему представляется весьма увлекательной.

Конституционное право граждан на обращения в государственные органы осуществляется в установленном порядке, закрепленном Федеральным законом (ФЗ) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 N 59-ФЗ[2]. В связи с этим, смело можно говорить о механизме реализации упомянутого ранее права как о политическом институте нашего государства.

Приведенное в статье 4 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определение обращения гражданина можно трактовать следующим образом: предложение, заявление или жалоба, выраженные в письменной или электронной форме и направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, а также устное обращение гражданина в органы власти. Необходимо принять данное определение во внимание, так как понимание основного для данного конституционного права граждан термина уже говорит о многом.

Во-первых, обращения граждан могут иметь устную, письменную или электронную форму.

Во-вторых, направлять обращения в письменной или электронной форме можно как в государственный орган, так и должностному лицу.

Если же речь идет о термине «институт обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления», то наиболее полное и подробное определение вышеупомянутому понятию дала В.Г. Румянцева. По ее мнению, институт обращения граждан является самостоятельным комплексным правовым институтом, утвержденным российским и международным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений лично или коллективно, напрямую или через представителей, в устной или письменной форме обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления в правоохранительных или правозащитных целях или для того, чтобы принимать участие в управлении делами государства[3].

Таким образом, право граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления – это конституционное, неотчуждаемое, абсолютное и неограниченное, закрепленное федеральным и международным законодательством право граждан участвовать в управлении страной. Порядок осуществления данного права регламентирован и закреплен в федеральном законе РФ, а механизм использования гражданами права представляет собой политический институт гражданского общества и правового государства.

Теперь, перед тем как перейти к более подробному анализу Федерального закона N 59-ФЗ, регулирующего порядок обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, и применения данного права гражданами сегодня, считаем нужным обратиться к истории развития политического института.

Наиболее подробно исторический аспект данного явления рассмотрен в работе Л.В. Лукъянчиковой «Институт обращения граждан в России: историко-правовой аспект»[4]. Она отмечает, что челобитные стали одним из самых первых каналов связи между обществом и правительством. В них жители излагали свои жалобы, требования и просьбы. Первое упоминание о челобитных можно встретить в источниках XV века. Челобитчики, под термином «жалобники»[5] упоминаются в Судебнике 1497 года[6]. Бояре были обязаны рассмотреть обращения всех «жалобников» и «давать всем жалобникам управа», исходя из сути проблемы.

После, в XVI-XVII вв. данный механизм стал важнейшим способом проявления общественного мнения. Например, один из наиболее ранних указов о прикреплении крестьян к земле — Закон об урочных годах, ограничивающий действие крестьянской крепости по писцовым книгам от 24 ноября 1597 года был инициирован челобитными от «дворян и детей боярских… разных городов». В последующие годы излагаемые в челобитных просьбы в основном удовлетворялись, однако не могли и противоречить воле государя.

Такие исследователи, как М. Богословский и М. Ф. Владимирский-Буданов также отмечали в своих работах немаловажность челобитных и закономерность волеизъявления царя после получения ряда обращений. Более того, небезызвестное в истории нашего государства Соборное уложение 1649 года, согласно подсчетам и анализу количества челобитных Н.Я. Новомбергского, из 967 статей содержало до 89 статей по важнейшим вопросам, составленных под прямым воздействием челобитий[7].

В период XVIII-XIX вв. обращение к власти было довольно частым и вполне распространенным явлением, и, как правило, данные отношения находили свое отражение в изданных верховной властью законах. Например, по обращению купцов Санкт-Петербурга вышел Указ о предоставлении прав и всему прочему купечеству по отдельным вопросам отправки за границу товаров[8].

Что касается советского времени, то право граждан на обращения развивалось и в последствии было закреплено в законах в качестве конституционно-правового института. Стоит, однако, отметить, что реальная возможность участия граждан в управлении воплощалась в основном на местном уровне, а именно, являлась проявлением взаимодействия Советов, в качестве представительных органов власти, и населения.

Степень непосредственного влияния обращений населения на деятельность государственных органов менялась на протяжении всей русской истории и зависела в первую очередь от принципов построения системы власти и управления, состояния нормативной правовой базы, степени функционирования механизма реализации норм права, и, безусловно, вида политического режима. Однако вышеупомянутые факты позволяют сделать вывод о том, что такая форма учета интересов населения верховной властью является одним из важнейших условий успешного функционирования государственной системы и обеспечения интересов общества. Именно к такому заключению пришла Л.В. Лукъянчикова в статье посвященной институту народных обращений в России.

В настоящее время институт обращений граждан в России является обязательной составляющей взаимодействия граждан и органов государственной власти или органов муниципальных образований. Это напрямую связано с тем, что согласно статье 1 Конституции Российской Федерации, Российская федерация – Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Главным источником власти в России признается народ. Помимо этого, многие эксперты отмечают, что сегодня проявляются положительные тенденции усиления роли общественности в решении актуальных общественно-социальных проблем. Инструменты общественного контроля разнообразны, это и движения волонтеров, и общественные инициативы, и многое другое, включая возможность обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, которому мы хотим уделить отдельное внимание.

В первую очередь, по нашему мнению, стоит рассмотреть и проанализировать наиболее важные положения ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 N 59-ФЗ. Как уже было упомянуто раннее, закон закрепляет определение понятия «обращение» и других важных при изучении данного вопроса терминов.

Опираясь на статью 4 данного нормативного правового акта, обращения можно классифицировать следующим образом:

1) предложение – обращение в органы власти по поводу улучшения деятельности государственных учреждений, развитию общественных отношений, улучшению состояния различных сфер жизни, который носит рекомендательный характер;

2) заявление – обращение, направляемое в формате просьбы, которая нацелена на получение содействия в рамках реализации прав и свобод гражданина или других лиц, может также указывать на недостатки деятельности аппарата управления на различном уровне или критиковать его;

3) жалоба – обращение, представляющее собой просьбу по вопросам правозащиты гражданина или других лиц.

Следует обратить внимание на то, что обращаться в органы государственной власти граждане могут не только лично, но и коллективно. Поэтому, по нашему мнению, в данный перечень можно добавить понятие «петиция», которое подразумевает под собой коллективную просьбу в письменной форме, обращенную к органам власти.

Положение об обращении граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления существует не только в российском законодательстве, но и в нормативных правовых актах ряда других государств.

Благодаря развитию информационных технологий, была создана международная платформа, уже получившая достаточную известность в России, Change.org[9]. Концепция данной платформы проста и понятна любому. Регистрируетесь на сайте. Предлагаете название петиции. Выбираете организации, органы государственной и муниципальной власти, должностное лицо и т.д., способных повлиять на разрешение проблемы. Описываете ситуацию. Публикуете предложение, далее другие пользователи голосуют и, таким образом, после набора достаточного количества голосов проблема будет отправлена упомянутым органам власти и может быть освещена в СМИ. Данный механизм сложно сравнить с классическим обращением граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, однако он имеет место быть в современном обществе.

Статья 6 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» содержит гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением. В первую очередь, освещен вопрос конфиденциальности сведений, изложенных в обращении и запрет преследования гражданина, так или иначе связанного с его обращением в органы государственной власти или орган местного самоуправления. Более того, согласно статье 14, органами, в которые обращается гражданин, должен осуществляться контроль за порядком рассмотрения обращений. В случае нарушения настоящего ФЗ, согласно статье 15, виновные лица несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Граждане также имеют право обратиться в суд, с целью защиты нарушенных органами государственной власти, органами субъектов или должностными лицами прав и свобод. Кроме того, нельзя не отметить тот факт, что сегодня в России постепенно развивается институт уполномоченного по правам граждан, основные положения деятельности которого определяются Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[10]. Согласно статье 16 уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Право граждан на обращения представляет собой реальную форму участия общества в работе государственных органов, несмотря на то, что процесс и результат рассмотрения обращений конфиденциальны, граждане могут быть уверены в правомерности действий органов власти. К тому же, работа упомянутых ранее институтов правозащиты сегодня достаточно эффективна по оценкам ряда экспертов.

Роль взаимодействия населения страны и органов государственной власти или органов местного самоуправления путем обращения граждан подчеркивает в своей статье М.Г. Михайловский, начальник управления президента Российской федерации по работе с обращениями граждан и организаций. По его мнению, законодательные инициативы любого уровня, затрагивающие интересы населения будут более актуальны если при их планировании проводить анализ проблем и вопросов содержащихся в обращениях населения в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления[11]. В своей работе он проанализировал статистические данные и выявил, что количество обращений граждан РФ постепенно растет, а большая часть обращений исходит от граждан, проживающих в центральном регионе страны.

Ввиду сказанного, представители власти уделяют достаточное влияние развитию института обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления и стараются путем общего повышения правосознания граждан усовершенствовать и популяризировать данную возможность. В первую очередь, это развитие идеи центра стратегических разработок по совершенствованию политических институтов взаимодействия власти и населения[12]. По оценкам экспертов центра стратегических разработок, процесс модернизации идет постепенно, однако вполне эффективно, о чем также было сказано ранее. Планируется повысить эффективность работы государственных учреждений, благодаря снижению издержек, изменениям в оргструктуре и внедрению высоких технологий.

В России уже есть пример эффективно и удобно функционирующей платформы предоставления государственных услуг, а именно портал «Госуслуги». Здесь государственные органы оказывают практически все возможные услуги населению. По нашему мнению, создание аналогичной платформы для подачи гражданами заявлений, предложений, жалоб и петиций в органы государственной власти, органы местного самоуправления или должностным лицам является одним из наиболее перспективных направлений развития гражданского общества в России. Стоит добавить, что на сегодняшний день приоритетным направлением внутренней политики Российской Федерации является внедрение информационных технологий, пронизывающих все сферы деятельности населения, в связи с этим, создание государственной платформы, функционирующей на подобие описанного ранее международного портала Change.org положительно скажется не только на взаимодействии граждан и государства, но и позволит упростить, автоматизировать процесс подачи обращений и привлечь внимание граждан простотой использования.

В заключение хотелось бы отметить выводы, к которым мы пришли, анализируя исторический аспект развития права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления и современную ситуацию по данному вопросу. Во-первых, обращения граждан выполняют три основные функции: информационную, коммуникационную и правозащитную. Во-вторых, обращения населения являются основным политическим институтом, обеспечивающим связь граждан и государства на протяжении уже долгого времени существования российской государственности. В-третьих, данный институт нуждается в модернизации, потому что, несмотря на свою значимость, работает сегодня не на полную мощность. В качестве варианта повышения функциональности можно рассматривать возможность создания единого государственного портала для обращений, аналог которого уже нашел положительный отклик среди граждан Российской Федерации.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. От 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 08.05.2006, № 19, ст. 2060
3. Актуальные проблемы корпоративного управления: отечественная практика и зарубежный опыт : монография / отв. ред. О.А. Князев — Москва: ИД «Международные отношения», 2018. — 866 с. : табл. ил.
4. Государственно-частное партнерство в современной России: Монография / отв. ред. С.Г. Камолов – М.: Фонд поддержки международных программ. 2017. — 520 с.
5. Настольный словарь по корпоративному праву / отв. ред. С.В. Краснова. — Москва: ИД «Международные отношения», 2018.
6. Институционально-правовые основы государственно-частного партнерства: учебное пособие / отв. ред. А.А. Михеев. — М.: ИНФРА-М, 2018.
7. Камолов С.Г., Павлюк А.В. Проблемы административно-правового регулирования взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и кредитных организаций // Проблемы экономики и юридической практики. 2017. № 5. С.174-177
8. Akhmetshin E.M., Morozov I.V., Yumashev A.V., Yumasheva N.A., Gubarkov S.V. Motivation of personnel in an innovative business climate // European Research Studies Journal. 2018. Т. 21. № 1. С. 352-361.
9. Пахомова Н.М., Камолов С.Г., Павлюк А.В. Особенности городов федерального значения: пробелы законодательства // Проблемы экономики и юридической практики. 2018. № 4. С. 93-96.
10. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, N 9, ст. 1011
11. Kolesnikov Y.A., Pavlov A.V., Radachinsky Y.N., Rodionova N.D. Problems of implementation of public-private partnership in Russia // European Research Studies Journal. 2018. Т. 21. № S1. С. 187-197.
12. Nigamaev A.Z., Gapsalamov A.R., Akhmetshin E.M., Prodanova N.A., Savchenkova D.V. Transformation of the tax system during the middle ages: the case of Russia // European Research Studies Journal. 2018. Т. 21. № 3. С. 242-253.
13. Usenko L.N., Bogataya I.N., Bukhov N.V., Kuvaldina T.B. Formation of an integrated accounting and analytical management system for value analysis purposes // European Research Studies Journal. Т. 21. № Special Issue 1. С. 63-71.