УДК 34

СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В КОН. XVII – НАЧ. XVIII ВЕКА

№14,

Юридические науки

Ефремова Ирина Сергеевна

Ключевые слова: ОБЩИНА; ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ; ВОЕВОДСКАЯ КАНЦЕЛЯРИЯ; СТАРОСТА; УЛОЖЕНИЕ; ТАМОЖЕННЫЙ ТАРИФ; ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ; СОСЛОВИЕ; COMMUNITY; CITY GOVERNMENT; PROVINCIAL OFFICE; CHIEF; CODE; CUSTOMS TARIFF; LEGAL SUPPORT; ESTATE.

Аннотация: Статья освящает ключевые аспекты развития системы управления городами России в конце XVII — начале XVIII в. Основное внимание уделяется правовой незащищенности посадской общины, подчинению земского начала государственному, экономической нестабильности государства как причинам петровских реформ.

Реформирование системы государственного управления неразрывно связано с качественными изменениями социально-экономической действительности, влекущими за собой деформацию общественного правосознания. К сер. 1770-х гг. под влиянием административно-экономических преобразований начала столетия социо-культурный облик русского города частично европеизировался. Строительство абсолютистского государства запустило механизм структурной эволюции политических и хозяйственных институтов, что способствовало переоценке взглядов правящей элиты на значимость и злободневность перемен, постепенно искореняя дух консерватизма [2, с. 26].

Система городского самоуправления поэтапно, в течение целого столетия, оттачивала свою форму. Характерными чертами ее развития были поступательность, частая непродуманность и незавершенность, что во многом обуславливалось внутри- и внешнеполитической нестабильностью Российского государства. В итоге, несмотря на длительный путь реформ, к 1760-м гг. окончательно не сложилось ни четко структурированной системы областного управления, ни юридически оформленной сословной организации.

В нач. XVIII в. городская администрация была практически лишена земского начала и финансовой самостоятельности, задушенных пристальным надзором правительственных структур. Строгая система отчетности, фискальный и прокурорский контроль, тяглый характер государственной службы наглядно демонстрировали отсталость Империи от западноевропейских демократических идеалов [2, с. 354]. Во многом указанные недостатки были связаны с диспергированием правительственных сил вследствие синхронизации финансово-фискальных и административных преобразований [2, с.444]. В указанном аспекте сложно не согласиться с позицией А.В. Каменского, отметившего дихотомическое сочетание во внутренней политике Петра I игнорирования российских реалий и невозможности медлить в проведении реформ [6, с. 87]. Азовские походы 1695 и 1696 гг. и неудачи Северной кампании 1700–1721 гг. тяжким бременем легли на плечи ослабленного недавними милославско-нарышкинскими усобицами государства [6, с. 124]. Затяжная война требовала регулярного финансирования, размер которого неуклонно возрастал. По данным на 1701 г. 78 % бюджета шло на содержание армии [10, с. 121; 13, с. 223]. Первые шаги по реорганизации вооруженных сил обнажили проблемы сразу в нескольких областях: финансах, налогообложении и администрации. Одновременно риск потери суверенитета не оставлял возможности для системы развиваться эволюционно. Источники экстенсивного воздействия были до предела истощены, требуя интенсивной модернизации государственного механизма [6, с. 88].

Во все времена фундаментальной основой управленческой, экономической, социо-культурной жизни страны были города. Воочию оценив быт европейского бюргерства, Петр I осознавал, что преисполненный феодальных пережитков русский город не мог стать полноценной житницей для пополнения оскудевшей казны ни в плане накопления коммерческого капитала, ни в отношении административного контроля над поступлением и распределением прибавочного продукта.

Уже с сер. XVII в. вопрос о проведении коренных реформ в области государственного управления становился все более актуальным. В изменившихся геополитических и социально-экономических условиях традиционные административные рычаги потеряли способность своевременно реагировать на общественные запросы [6, с. 81–85]. При этом правительственный аппарат в центре и на местах отличался крайней степенью неустойчивости, что подтверждалось отсутствием четкого распределения компетенций между учреждениями. Сложившаяся ведомственная разобщенность более всего разлагала финансово-фискальную систему государства. В нач. XVIII в. налоговые поступления единовременно концентрировались в нескольких самостоятельных приказах: Большой казны, Большого дворца, Большого прихода, Казенного двора. В 1680-е гг. была осуществлена попытка централизации налоговой системы за счет усиления Приказа Большой казны. При этом смежные инстанции, лишенные части полномочий, не упразднялись, что сводило итоги реформы к нулю [10, с. 147–148]. В силу укоренившегося казнокрадства рассредоточение государственных доходов по разным кассам приносило казне существенные убытки. Однако подобная децентрализованность была характерной чертой не только экономической подсистемы, но и всего имперского механизма в целом. Если центральный аппарат периодически подвергался правительственным корректировкам, то на местном уровне проблема укоренилась намного глубже. Здесь в борьбу вступало не только размежевание полномочий, но и раздел сфер влияния между казенным и земским началом [6, с. 78].

К нач. XVIII в. управленческая система государства оставалась практически неизменной со времен первых Романовых. Ключевой административно-территориальной единицей являлся город с примыкавшим к нему уездом. До губернской реформы 1708 г. их границы определялись весьма условно, не имея строгой юридической регламентации [4, с. 139–140; 16, с. 34]. Исполнительно-распорядительная и управленческо-хозяйственная власть в городских центрах принадлежала воеводам, назначавшимся из столицы на срок в два – три года с непосредственным подчинением Боярской Думе и соответствующему территориальному приказу, количество которых постоянно колебалось [9, с. 56]. Полномочия этих должностных лиц вбирали в себя широкий круг компетенций от полицейского надзора и налогового контроля до осуществления сыска за политические преступления и вынесения судебных приговоров [14, с. 18–23]. К кадровому составу служащих подходили весьма скрупулезно. В частности, немаловажную роль играли сословная, материальная и нравственная характеристики кандидата, который в обязательном порядке должен быть дворянином и человеком «добрым и пожиточным» [19, с. 105]. Отстранить воеводу от занимаемой должности могла только Дума, перед которой он отчитывался о проделанной работе посредством нарочных и почтовых отделений [12, с. 340]. Кроме того, в их распоряжении имелся небольшой штат канцелярских служащих – дьяк, подьячие, – составлявших съезжую избу, а также исполнительные учреждения – губные и земские избы, – возглавляемые соответствующими старостами [19, с. 106]. Стоит отметить, что должностные лица присутствий и канцелярий изб являлись выборными представителями местной администрации [5, с. 206].

Однако, городское управление, всеобъемлюще сконцентрированное в руках воевод, не имело ни желания, ни возможности для проявления собственной инициативы, «…оставаясь исполнительным механизмом центра» [2, с. 106]. Городские кассы олицетворяли лишь временное хранилище средств, поступавших от налогоплательщиков уезда, не имея возможности ими распоряжаться. О каждом шаге местных властей незамедлительно рапортовалось в центральные ведомства, зачастую сразу в несколько. Элемент городского самоуправления, олицетворяемый институтом губных и земских старост и целовальников, по сути, являлся тщательно завуалированным механизмом казенщины. По мнению Б.Н. Чичерина, в пользу государственного характера этих служб свидетельствуют как минимум два аргумента: зачастую судебно-полицейские функции старост в городах исполняли воеводы, а губные округа, как правило, территориально совпадали с уездами. Более того, наделив общину избирательными правами в отношении губных властей, правительство скорее рассматривало его как казенную обязанность посадских по обеспечению правопорядка. От свободы волеизъявления и самостоятельности процедуры выборов, в сущности, оставалась фикция. Деятельность губных старост, как и порядок их избрания на должность, полностью находились под контролем Разбойного приказа, отчитывавшегося перед центром [19, с. 103–107].

Таким образом, даже избираемые чиновники были более ответственны перед московскими приказами, нежели перед населением [9, с. 21–23]. Государство одновременно наделяло общину саморегуляцией в отношении раскладки сборов, самообложения, приема в посад и ущемляло ее в этих правах. Если ранее принятие в городское общество было исключительной привилегией посадского схода [15, с. 124], то с ратификацией Уложения более актуальной становится государственная приписка [18, с. 109–114]. Фактическое подчинение старост съезжим избам, контроль за деятельностью посадских и их терриаториально-статусное закрепощение – типичные механизмы полицейского государства с его всепоглощающей регламентацией общественной жизни. Не удивительно, что горожане воспринимали «служение государю» как своеобразную форму барщины, что делало их инертными в плане участия в управлении [16, с. 12–13].

Посадская община носила тяглый характер. Её основной задачей была не корпоративная организация торгово-ремесленного населения, а обеспечение бесперебойного пополнения казны [7, с. 367]. С позиции В.А. Удинцева, сорок статей Уложения ознаменовали начало закрепощения городских обывателей [17, с. 12, 15]. С этого момента принципы тягла, территориального и корпоративного прикрепления к общине получили нормативно-правовое основание [7, с. 1–2]. Главным аргументом в пользу полукрепостного положения посада была наследственность сословного состояния, передававшаяся, как правило, по женской линии. Так, в ст. 22, 23 обозначалось, что в случае заключения брака «вольного человека» с «тяглой вдовой» или «посадской девкой» он в обязательном порядке подлежал переселению и записи в посад [18, с. 112]. Аналогичная участь ждала и зависимые категории населения (владельческих крестьян, кабальных людей) [18, с. 114]. Кроме того, за посадскими территориями законодательно закреплялся статус «государевых земель» [18, с. 109]. Теперь за самовольное строительство в указанных местах независимо от способа приобретения двора – купленный или нет – следовала запись в тягло «без лет и бесповоротно» [18, с. 109]. Кроме того, ряд статей Уложения, помимо налогового бремени, обязывал горожан исполнять многочисленные государевы службы в качестве сборщиков податей и работников канцелярий [18, с. 109; 16, с. 12–13]. В связи с этим они постоянно вынуждены были отлучаться от своего промысла, претерпевая убытки. Как следствие, зависимое положение посадского состояния негативно сказывалось на уровне конкурентоспособности отечественных товаров и объемах экспортных операций [10, с. 84–96].

В итоге, стремление царской администрации «залатать дыру в бюджете» [10, с. 86] за счет городских касс упиралось во множество противоречий социально-экономического характера. При этом попытки разрешения проблемы отличались двойственностью и непоследовательностью. С одной стороны, монарх проявлял заботу о горожанах за счет предоставления льготных таможенных тарифов и попыток монополизировать коммерческую деятельность в пользу посадских. С другой, страх самодержавия потерять контроль над подданными сдерживал развитие инициативы. Отсюда, постепенное подчинение институтов посадского самоуправления казенным структурам в лице воевод и усиление тяглого положения общины. Выход из ситуации государство искало в традиционном ключе: не качественными, а количественными мерами.

Модернизация городского общества требовала материальных и временных ресурсов, возможности расточения которых были ограничены. Намного проще было демографически уплотнить посады за счет приписки в тягло всех категорий населения, желавших сохранить право на занятие ремеслом и осуществление торговых сделок [15, с. 134; 18, с. 109].

Помимо прочего, в отсутствии фиксированного жалованья содержание воеводских дач и чиновнического аппарата также ложилось на хрупкие плечи горожан [1, с. 830–834]. Осложняла ситуацию и исторически сложившаяся двойственность государевой службы. Чиновники приказов и воеводских канцелярий зачастую совмещали гражданскую и армейскую должности, что заставляло их периодически отлучаться. В связи с этим приказные дьяки и подьячие практиковали временную передачу своих полномочий в кормление «даточным», которые за счет многочисленных злоупотреблений стремились получить как можно большую прибыль [8, с. 10–32].

Таким образом, внешнеполитическая ситуация нач. XVIII в. стала своеобразным катализатором будущих преобразований. Опыт «Великого посольства» [3, с. 21–33] и военное столкновение с ведущими европейскими державами заставили по-иному взглянуть на ситуацию в стране. В экстремальных условиях традиционные механизмы преодоления финансового кризиса показали свою несостоятельность. Безусловно, повышение налогов материально подпитывало бюджет, но средств постоянно не хватало. Петровское правительство осознавало, что основная причина дефицита не в увеличении расходов, а в неспособности центральной и местной администрации управлять финансовыми потоками. Отсутствие единой общегосударственной доходной кассы при одновременном процветании коррупции служили главными источниками дестабилизации материального состояния страны. В то же время, системность пополнения казны напрямую зависела от благосостояния налогоплательщиков. Тяглая городская община, задушенная воеводским произволом, конкуренцией и неуклонно возраставшими повинностями, не могла стать фундаментом политико-экономической стабильности государства. Таким образом, главная проблема, открывшаяся взору молодого царя, заключалась в незамедлительном реформировании системы управления городским хозяйством.

Список литературы

  1. Алпатов Ю.М. Становление городского самоуправления в России до 1917 года // LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА). – 2007. – № 5. – С. 830–834.
  2. Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719–1727 гг. – М.: Унив. тип., 1902. – 576 с.
  3. Вагеманс Э. Царь в республике. Второе путешествие Петра Великого в Нидерланды. (171 6-1717) / пер. В.К. Ронина. – СПб.: Изд-во «Европейский дом», 2013. – 257 с.
  4. Водарский Я.Е. Население России в конце XVII – начале XVIII века (Численность, сословно-классовый состав, размещение). – М.: Наука, 1977. – 262 с.
  5. Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII–XVIII вв. // Абсолютизм в России XVII-XVIII вв.. Сб. статей к 70-летию со дня рождения и 40-летия научной и педагогической деятельности Б.Б. Кафенгауза. — М.: Наука, 1964. – С. 206–243.
  6. Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII век (опыт целостного анализа). – М.: РГГУ, 2001. – 575 с.
  7. Кизеветтер А.А. Посадская община в России в XVIII столетии / А.А. Кизеветтер. М.: Унив. тип., 1903. – 810 с.
  8. Лаппо-Данилевский А. Организация прямого обложения в Московском государстве со времен Смуты до эпохи преобразований. – СПб.: Тип. И.Н. Скороходова, 1890. – 560 с.
  9. Любавский М. К. Русская история XVII—XVIII веков. – СПб.: Лань, 2002. – 576 с.
  10. Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. – СПб.: Книгоиздательство М.В. Пирожкова. Типография М.М. Стасюлевича, 1905. – 688 с.
  11. Миронов Б.Н. Русский город в 1740–1860-е гг.: демографическое, социальное и экономическое развитие / Б. Н. Миронов; АН СССР, Ин-т истории СССР, Ленингр. отд-ние. – Л.: Наука: Ленингр. отд-ние, 1990. – 271 с.
  12. Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVIII века до Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г.: в 2-х ч. Ч.1. Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708 –1719 гг.). М.: Унив. тип. Н.М. Каткова. – 368 с.
  13. Патлаевский И.Ю. Денежный рынок в России от 1700 до 1762 г. // Записки Императорского Новороссийского университета. Т. II. Вып. 1–6. – Одесса: Тип. И. Францова, 1868. – С. 67–284.
  14. Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. – 2001. – № 2. – С. 18–23.
  15. Плошинский Л.О. Городское или среднее состояние русского народа в его историческом развитии от начала Руси до новейших времен. – СПб.: Тип. Э. Веймара, 1852. – 309 с.
  16. Романович-Славашинский А.В. Исторический очерк губернского управления от первых преобразований Петра Великого до учреждения губерний в 1775 году / диссертация А. Романовича-Славашинского. – Киев: Унив. тип., 1859. – 152 с.
  17. Удинцев В.А. История обособления торгового права. – Киев: Тип. Импер. ун-та Св. Владимира Т.Н. Корчак-Новицкого, 1900. – 224 с.
  18. Уложение царя Алексея Михайловича от 29 января 1649 г. № 1.// Полное собрание законов Российской Империи. Собрание первое: в 45-ти т. – СПб., 1830. – Т. III. – Ст. 1. – С. 1–163.
  19. Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII веке // Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX века / Авт.-сост. / Ю.А. Веденеев, И.В. Зайцев, В.В. Луговой; под общей ред. канд. юрид. наук А.А. Вешнякова. – М.: Норма, 2001. – С. 103–112.