ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
№5,
Юридические науки
Садовский Евгений Александрович
Ключевые слова: ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА; ЗАПРЕТЫ; ОГРАНИЧЕНИЯ; ПРАВА; СВОБОДЫ; ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ; PUBLIC SERVICE; RESTRICTIONS; LIMITATIONS; RIGHTS; FREEDOMS; PUBLIC-LAW INSTITUTION.
Сегодня правовое закрепление и правоприменение юридических обязанностей, пределов и ограничений прав и свобод, юридической ответственности субъектов властных полномочий осуществляется малоэффективно. Мы можем говорить о разрозненности нормативных положений, их несогласованности и пробельности законодательства. Эти и другие проблемы в условиях демократизации общества и построения правового государства в современной России приводят к потребности совершенствования правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. Функционирование органов государственной власти должно иметь такую правовую базу, в которой нормы и положения, закрепляющие права и обязанности, а также требования, ограничения, запреты и юридическую ответственность государственных служащих и должностных лиц, будут унифицированы и систематизированы.
Так, например, Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не устанавливает ограничение принадлежности к политическим партиям, а согласно и. 1 ст. 13 Федерального закона от 30.11.2011 № 343-ФЗ «О службе в органах внутренних дел…» сотруднику полиции, являющемуся государственным служащим, запрещено состоять в политической партии. Сотрудник органов внутренних дел не может находиться на службе в органах внутренних дел в случае наличия судимости, в том числе снятой или погашенной (и. 1 ст. 14). В тоже время и. 2 ст. 40.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что лицо не может быть принято на службу в органы и организации прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно имело или имеет судимость. В данном случае эта норма имеет расширительное толкование, предполагая, что лицо может быть принято на службу в органы и организации прокуратуры и находиться на указанной службе, если судимость погашена.
При допустимости ограничений прав и свобод граждан, проходящих государственную службу, должен соблюдаться баланс между интересами личности, общества и государства. Так, например, и. 1 ст. 12 Федерального закона от 30.11.2011 № 343-ФЗ «О службе в органах внутренних дел…» запрещает сотруднику разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство, что согласуется с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем неясна цель, которую преследует запрет разглашения или использования в целях, не связанных с гражданской службой, служебной информации, ставшей известной гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Как представляется, наибольшей действенностью правовые ограничения обладают в стабильном демократическом обществе со всеми его признаками. Так, например, гласность, информированность граждан, учет общественного мнения, как ценностные ориентиры демократического общества, дают возможность в принятии решений и жизненных ориентиров участниками правоотношений.
Более того, результативность правовых ограничений также во многом зависит от правосознания государственных служащих и должностных лиц. От уровня научного и профессионального правосознания зависит уровень законодательства и соответственно действенность реализации самих правовых норм. В свою очередь на обыденное правосознание оказывает влияние строгость и точность исполнения служащими предписаний правовых норм. В этой связи законодателю в своей работе необходимо учитывать взгляды и идеалы, преобладающие в обществе, а также уровень и особенности общественного правосознания.
Так, например, говоря об ограничениях прав и свобод, в современном российском обществе к данным правовым средствам в большей степени относятся как должным и действенным средствам нежели, чем к стимулирующим правовым средствам.
Безусловно, говоря о правосознании служащих, следует выделить еще один критерий эффективности правовых ограничений, это наличие высокой правовой культуры. Для создания благоприятных предпосылок в решении поставленных задач необходимо, чтобы интересы и потребности государственных служащих согласовывались с этими задачами, а это не всегда возможно. С.С. Алексеев такую модель называет «отрицательным полем, полем сдерживания» [1]. Для устранения этих противоречий государство принудительно воздействует, используя меры ограничительного направления с жесткой и последовательной их реализацией. Необходимо активно воздействовать на уровень правосознание указанных участников правоотношений, так как чем выше будет уровень уважения к праву, тем меньше будет разрыв между правоустановлениями и их реализацией. В свою очередь, как представляется, никакое совершенствование законодательства не поможет, если у государственных служащих будет низкая правовая культура и отсутствие мотивации участвовать в правотворчестве. Именно поэтому правовое воспитание и пропаганда юридических знаний у участников правоотношений также являются эффективным средством действия правовых ограничений.
Ну и, конечно же, на эффективность самих правоограничений влияет совершенство законодательства, включающее как совершенство координационных решений, так и их правовой формы закрепления и соответственно качества правовых средств.
Так, в целях совершенствования деятельности региональных органов государственной власти по противодействию коррупции и совершенствования законодательства в исследуемой сфере ограничений основных прав и свобод граждан, проходящих государственную службу, федеральным законодателем внесены изменения в ст. 12.5 Федерального закона «О противодействии коррупции», в соответствии с которыми «для лиц, замещающих должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные, не предусмотренные Федеральным законом «О противодействии коррупции» запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения» [2].
Полагаем, что законодателю при разработке правового акта необходимо учитывать общественное мнение, показатели социологических исследований, а также прогнозы взаимодействия всех выше названных факторов эффективности действия правовых ограничений.
Законотворческая деятельность будет эффективной, если ее основной целью будет разрешение экономических, политических, социальных и других важных задач, стоящих перед обществом. Реализация указанной цели может осуществляться путем выявления необходимых потребностей в правовом регулировании, своевременной разработки и принятии закона, органически входящего в систему законодательства.
В свою очередь закон должен быть тщательно проработан, содержать разумные и обоснованные цели, правовые средства их достижения, а также закреплять конкретные правила поведения и ответственность за их нарушение.
Для повышения качества закона необходимо грамотно применять правила законодательной техники. В свою очередь под законодательной техникой большинство ученых понимают «важнейшую составную часть (наряду с правоприменительной техникой) юридической техники, представляющей собой совокупность специфических средств, правил и приемов разработки, оформления, опубликования и систематизации нормативно-правовых актов» [3].
Таким образом, представляется необходимым сформулировать некоторые выводы по совершенствованию института ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу.
1. Как представляется, вполне логичным было бы объединить разрозненные нормативные правовые акты, упорядочивающие организационные и функциональные составляющие в сфере государственной власти, в единый правовой институт. Нормы указанного института, во-первых, должны регулировать отношения, возникающие в сфере организации и деятельности государственных органов власти; во-вторых, содержаться в институтах родственных (публичных) правовых отраслей; в-третьих, правовое регулирование должно осуществляться директивным (императивным) методом. Что касается института ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, унификация и систематизация, полагаем, заключается в выработке целостного подхода к единым требованиям, принципам, правилам и процедурам в сфере их правового регулирования.
2. На результаты правового регулирования оказывают воздействия множество факторов, влияющих на правосознание и правопонимание, на формирование позитивного отношения к правовым нормам и содержащимся в них предписаниям и готовность их соблюдать. Информационная составляющая о механизме воздействия правовых ограничений, как юридических средств, может дать возможность более точного и полного их соблюдения.
3. Юридические средства имеют большую эффективность, если поддерживаются и дополняются так называемыми внеправовыми политическими, моральными, культурными, этическими и другими средствами. Влияние правоограничений будет возрастать, если предусматриваются ограничительные меры в обычаях и иных моральных и социальных нормах. Ведь действие ограничений прав и свобод граждан, проходящих государственную службу, в таких формах, как запрет, требование, обязанность, ответственность, связано с притеснением прав и свобод граждан, проходящих государственную службу, а, следовательно, для строгого их соблюдения необходима движущая сила. Так, ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, будут восприниматься должным образом, когда нормы морали и делового этикета направлены на действия служащих в границах их закрепленных полномочий.
4. Согласно Федеральному закону от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [4], в систему государственной службы включают три вида государственной службы — это государственная гражданская служба, военная служба и государственная служба иных видов. В этой связи считаем, что было бы целесообразным, систематизировав положения вышеназванных кодексов этики с учетом специфики службы, разработать и принять на федеральном уровне Кодекс этики и служебного поведения граждан, проходящих государственную (гражданскую) службу, военную службу и государственную службу иных видов». Положения Кодекса должны носить не рекомендательный, а обязательный (императивный) характер. Действие Кодекса, закрепляющего пределы и основания ограничений основных прав и свобод в форме запрета, обязанности, ограничения, требования, юридической ответственности, должно распространяться на граждан Российской Федерации, взявших на себя обязательства по прохождению государственной службы (государственной гражданской, военной, и государственной службы иных видов).
5. Нормы морали и нравственности, пересекающиеся с юридическими нормами, должны стать неотъемлемой составляющей нормативной базы механизма правового регулирования. Эти нормы могут быть направлены не только на выстраивание поведения государственного служащего, но и на применение к нему мер юридической ответственности.
6. В целом отметим, что правоограничения должны обеспечивать конкретность и стабильность складывающихся правоотношений и вместе с тем гарантировать защиту прав всех субъектов правоотношений, исполнение ими юридических обязанностей, обязательную процедуру для реализации юридических действий, а также необходимые процессуальные формы и конструкции (механизмы), направленные на согласованность интересов всех участников правоотношений.
В этой связи сегодня перед российским законодателем стоит достаточно сложная задача в аспекте систематизации и совершенствования законодательства, регулирующего цели, принципы, основания, пределы ограничений прав и свобод граждан, проходящих государственную службу, а также юридическую ответственность государственных служащих.
Список литературы
- Алексеев С.С. Тайна права: Его понимание, назначение, социальная ценность. // – М.: Издательство НОРМА, 2001. – 176 с.
- О противодействии коррупции: Федер. закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 19.12.2008 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 22.12.2008 г.: в ред. Федер. закона от 03.07.2016 г. // Рос. газ. — 2008. — 30 дек.
- Бабаева В.К. Теория государства и права: учебник для бакалавров // под ред. В. К. Бабаева. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2013. — 715 с.
- О системе государственной службы Российской Федерации: Федер. закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 25 апреля 2003 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 мая 2003 г.: в ред. Федер. закона от 13 июля 2016 г. // Рос. газ. — 2003. — 31 мая.