УДК 339.543

ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЭКСПОРТНОГО КОНТРОЛЯ В ЕВРАЗИЙСКОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ СОЮЗЕ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

№12, 11.04.2018

Экономические науки

Павлова Екатерина Александровна

Ключевые слова: ЭКСПОРТНЫЙ КОНТРОЛЬ; КОНТРОЛЬНЫЕ СПИСКИ (ПЕРЕЧНИ); ИДЕНТИФИКАЦИЯ; ГОСУДАРСТВА-ЧЛЕНЫ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА; ОРУЖИЕ МАССОВОГО ПОРАЖЕНИЯ; EXPORT CONTROLS; CHECKLISTS (LISTS); IDENTIFICATION; MEMBER STATES OF THE EURASIAN ECONOMIC UNION; WEAPONS OF MASS DESTRUCTION.

Современный мир характеризуется нестабильной военно-политической обстановкой, а также нарастающей угрозой международного терроризма, что ставит перед мировым сообществом первоочередную задачу не допустить распространения, а тем более применения оружия массового поражения. В связи с чем, особенно актуальной становится проблема создания эффективной системы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, связанной с перемещением товаров и технологий, которые могут быть использованы в процессе изготовления оружия массового поражения, а также иных видов вооружения и военной техники. Комплекс специальных мер, с помощью которых государство контролирует трансграничное перемещение товаров и технологий двойного и военного назначения, получил название система экспортного контроля.

Согласно статье 101 Договора о Евразийском экономическом союзе (далее – ЕАЭС) экспортный контроль – это один из элементов системы запретов и ограничений внешней торговли. Экспортный контроль является уникальной мерой в данной системе, так как не существует единого порядка его применения на уровне ЕАЭС, в отличие от других запретов и ограничений [11]. Таким образом, порядок применения экспортного контроля регулируется национальным законодательством государств-членов ЕАЭС, а сами меры экспортного контроля применяются не только в отношении третьих стран, но также и во взаимной торговле между государствами-членами Союза.

В Российской Федерации (далее – РФ) национальное законодательство в области экспортного контроля включает в себя Федеральный закон от 18.07.1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле», а также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю (далее – ФСТЭК России) и др.

Согласно Федеральному закону «Об экспортном контроле» экспортный контроль представляет собой комплекс мер, обеспечивающих реализацию установленного порядка осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и совершении террористических актов. Экспортный контроль основан на разрешительном порядке осуществления внешнеэкономической деятельности, то есть ввоз или вывоз товаров и технологий, попадающих под экспортный контроль, возможен только при наличии соответствующего разрешительного документа.

Согласно расчетам Аналитического центра при Правительстве РФ в 2016 году стоимостной объем экспорта продукции, потенциально подпадающей под экспортный контроль, составил 73,1 млрд. долларов США, что составляет 15,6% от всего объема экспорта РФ [8]. Как видно из приведенных данных товары, в отношении которых применяются меры экспортного контроля, занимают значительное место в структуре российского экспорта. Из этого следует, что развитию и совершенствованию системы экспортного контроля следует уделять особое внимание.

Одним из основополагающих элементов системы экспортного контроля являются списки (перечни) контролируемых товаров и технологий, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения. В России действуют шесть таких списков, утверждены они указами Президента РФ. Товары распределены по спискам в зависимости от возможности их использования при создании различных видов оружия массового поражения – ядерного, химического, биологического, «обычного вооружения» [11]. Товары, включенные в контрольные списки, допускается экспортировать (в отдельных случаях – импортировать) только при наличии лицензии ФСТЭК России.

Главный недостаток данных списков заключается в том, что они не являются исчерпывающими. Из этого следует, что даже если товар не включен в контрольные списки, в отношении него все равно могут применяться меры экспортного контроля. В этом случае считается, что товар попадает под всеобъемлющий контроль. Согласно 20 статье Федерального закона «Об экспортном контроле» товары являются объектом всеобъемлющего контроля в случаях, когда российские участники ВЭД имеют основание полагать либо проинформированы о том, что экспортируемые товары могут быть использованы для создания оружия массового поражения. Товары, не включенные в контрольные списки, но попадающие под экспортный контроль, допускается перемещать через государственную границу РФ только при наличии соответствующего разрешения Комиссии по экспортному контролю.

Для примера обратимся к материалам судебной практики. Так, АО «Алтайский шинный комбинат» обратилось в арбитражный суд с заявлением к Алтайской таможне о признании незаконным и отмене решения об отказе в выпуске товаров. Как следует из материалов дела между АО «Алтайский шинный комбинат» и ООО «Укравтозапчасть» был заключен контракт на поставку шин для сельскохозяйственных машин. При декларировании данного товара в соответствии с таможенной процедурой экспорта АО «Алтайский шинный комбинат» не представил разрешительный документ в области экспортного контроля, мотивируя свои действия тем, что заявленный товар не включен в списки контролируемых товаров и технологий. В связи с тем, что соответствующий разрешительный документ предоставлен не был, Алтайская таможня отказала в выпуске товара. Обратим внимание, что на момент регистрации декларации на товары таможенный орган располагал информацией, полученной от ФСТЭК России, согласно которой запрещался несанкционированный вывоз шинной продукции, поставляемой в адрес получателя ООО «Укравтозапчасть» (Украина), ввиду сложной политической и военной обстановки на территории Украины, а также наличия значительного риска использования такой продукции в производстве вооружения.

Таким образом, в приведенном примере поставляемый товар стал объектом всеобъемлющего контроля. Следовательно, в данном случае АО «Алтайский шинный комбинат» обязано было предоставить в таможенный орган разрешение Комиссии по экспортному контролю.

Рассматриваемый случай из судебной практики позволяет сделать вывод, что в некоторых случаях сведения о продукции, не включенной в контрольные списки, но попадающей под экспортный контроль, имеются в распоряжении только контролирующих органов, то есть являются информацией ограниченного распространения, вследствие чего для участников ВЭД эта информация недоступна.

Следующим проблемным вопросом является идентификация контролируемых товаров и технологий. Идентификация – это один из методов осуществления экспортного контроля, наряду с такими методами, как разрешительный порядок, таможенный контроль, а также организация проверок соблюдения российскими участниками ВЭД требований в области экспортного контроля.

Идентификация контролируемых товаров и технологий представляет собой установление соответствия конкретных товаров, работ, услуг, информации, результатов интеллектуальной деятельности, являющихся объектами внешнеэкономических операций, товарам и технологиям, включенным в контрольные списки. Таким образом, главной целью идентификации является решение вопроса о необходимости применения к продукции, передаваемой иностранному лицу, мер экспортного контроля.

Рассмотрим проблему идентификации контролируемых товаров и технологий также на примере судебной практики. Так, Институт мерзлотоведения им. П.И. Мельникова Сибирского отделения РАН обратился в Арбитражный суд с заявлением к Красноярской таможне об отмене решения о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 16.3 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, на Новосибирский таможенный пост таможенным представителем от имени и по поручению декларанта Института мерзлотоведения была подана декларация на товары, в которой к помещению под таможенную процедуру экспорт был заявлен товар «Образцы почвы таежной суглинистой». Товар подлежал вывозу за пределы таможенной территории ЕАЭС в целях проведения научно-исследовательских работ в национальном политехническом институте во Франции в г. Тулуза. В ходе проведения таможенного контроля было установлено, что декларируемый товар по своему техническому описанию попадает под действие Списка товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники и в отношении которых осуществляется экспортный контроль. Однако при подаче ДТ декларантом не было представлено лицензии ФСТЭК России, подтверждающей разрешение на экспорт данного товара. Непредставление соответствующего разрешительного документа Институт мерзлотоведения мотивировал тем, что товар вывозился с территории РФ для научных исследований в области гидрологии и болотоведения, а не для работ по разработке защиты от поражающих воздействий.

Таким образом, декларант при разрешении вопроса о применении к декларируемому товару мер экспортного контроля руководствовался назначением данного товара, что является ошибкой. В соответствии с Общим примечанием к Списку товаров и технологий, двойного назначения принадлежность конкретной продукции к товарам и технологиям, подлежащим экспортному контролю, определяется в соответствии с техническими характеристиками этой продукции. Из этого следует, что идентификация товара осуществляется исходя из его технического описания, так как товары двойного назначения изначально используются в мирных целях, но могут быть применены и при создании оружия массового поражения.

Очевидно, что в основе рассмотренных выше проблем, прежде всего, лежит недостаточный уровень профессиональной подготовки работников российских организаций, осуществляющих внешнеэкономические операции с контролируемыми товарами и технологиями. Таким образом, важным фактором повышения эффективности экспортного контроля является квалифицированная работа всех его элементов и звеньев [10]. Отметим, что проблема профессиональной подготовки кадров существует как со стороны участников ВЭД, так и со стороны должностных лиц таможенных органов, о чем свидетельствуют и материалы судебной практики.

Так, ООО «Торг-Импорт» обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Балтийской таможни о привлечении Общества к административной ответственности. Как следует из материалов дела, 9 апреля 2014 года ООО «Торг-Импорт» подало на таможенный пост Балтийской таможни декларацию на товары, в соответствии с которой товар «газовые маски фильтрующие» помещался под таможенную процедуру «выпуск для внутреннего потребления». В ходе осуществления таможенного контроля после выпуска товаров таможня установила, что декларируемый товар по коду ТН ВЭД ЕАЭС и техническому описанию соотносится с товарами, включенными в Список товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники и в отношении которых осуществляется экспортный контроль. В связи с этим 29 ноября 2015 г. возбудила в отношении ООО «Торг-Импорт» дело об административном правонарушении по ч.1. ст.16.3 КоАП РФ. Здесь важно обратить внимание, что 21.07.2014 года был издан Указ Президента РФ № 519 (действует с 22.10.2014), согласно которому товар «газовые маски фильтрующие» был исключен из Списка товаров и технологий двойного назначения. По результатам рассмотрения дела суд удовлетворил заявление ООО «Торг-Импорт» и отменил решение Балтийской таможни, установив, что дело об административном правонарушении возбуждено таможней после исключения ввезенного Обществом товара из списка товаров и технологий двойного назначения.

Как видно из данного примера должностные лица таможенного органа дважды проявили свою некомпетентность, во-первых, когда выпустили товар, в отношении которого необходимо было предоставить лицензию, а она предоставлена не была. Во-вторых, когда привлекли декларанта к административной ответственности за данное правонарушение, не учтя при этом, что данный товар за полтора года, которые прошли с момента его выпуска, уже был исключен из списка контролируемых товаров и технологий.

Обратим внимание, что к настоящему времени проблему подготовки квалифицированных кадров в области экспортного контроля можно считать уже решенной. Так, в 2014 году в ФЗ «Об экспортном контроле» были внесены изменения, в соответствии с которыми был введен институт Специалиста в области экспортного контроля, а также определены требования к лицам, которые могут получить данный статус. Кроме того, впоследствии ФСТЭК России были разработаны и утверждены программы профессиональной подготовки специалистов по экспортному контролю, порядок проведения квалификационного экзамена, а также порядок выдачи и отзыва квалификационного аттестата специалиста в области экспортного контроля, утвержден перечень образовательных организаций, которые имеют право проводить подготовку соответствующих специалистов.

Отметим, что необходимо повысить информированность участников ВЭД об особенностях процедуры экспортного контроля. Так, представители Российского экспортного центра и Аналитического центра при Правительстве РФ предлагают размещать на сайтах ФТС России и ФСТЭК России информацию об экспортном контроле в более доступном для пользователей виде: видеоинструкций, ответов на часто задаваемые вопросы и т.п. Кроме того предлагается разработать программу, позволяющую экспортерам в автоматическом режиме по названию продукции и кодам ТН ВЭД определять необходимость получения разрешительного документа для экспорта товаров и технологий [8].

Итак, нами были рассмотрены проблемы экспортного контроля на национальном уровне, однако не стоит забывать, что Российская Федерация входит в ЕАЭС. Из этого следует, что все вопросы, связанные с государственным регулированием внешнеэкономической деятельности, необходимо рассматривать в рамках членства России в ЕАЭС. Как уже отмечалось ранее, главной проблемой осуществления экспортного контроля в ЕАЭС является отсутствие единой договорно-правовой базы, устанавливающей унифицированный порядок применения мер экспортного контроля в государствах-членах Союза.

Одним из методов экспортного контроля является таможенный контроль, так как таможенные органы – это последний рубеж, на котором может быть остановлен незаконный экспорт контролируемых товаров и технологий, однако при взаимной торговле между государствами-членами ЕАЭС таможенный контроль отменен. Таким образом, возникает парадоксальная ситуация: таможенные операции с товарами, перемещаемыми в рамках ЕАЭС, не осуществляются, а экспортный контроль применяется [11].

Обратимся к материалам судебной практики. Так, ООО «ПолиМет» было привлечено к административной ответственности за безлицензионный вывоз контролируемого товара в Республику Казахстан. Как следует из материалов дела, Сибирской оперативной таможней были установлены факты несанкционированных поставок обществом товаров – противогазов марки ПШ-1С в Республику Казахстан. В ходе административного расследования была проведена идентификационная экспертиза поставляемого товара, по результатам которой было установлено, что данный товар, попадает в список товаров и технологий двойного назначения, в отношении которых осуществляется экспортный контроль. Таким образом, для поставки противогазов в Казахстан ООО «ПолиМет» обязано было получить лицензию ФСТЭК России.

Отсутствие единого порядка экспортного контроля на территории ЕАЭС препятствует свободе перемещения товаров в рамках Союза, что создает дополнительные барьеры для участников ВЭД.

Обратим внимание, что при разработке Договора о ЕАЭС изначально в его проекте присутствовал раздел, посвященный мерам экспортного контроля, однако, в последствие по настоянию Казахстана этот раздел был исключен. Вместе с тем первые попытки создания единого наднационального законодательства в области экспортного контроля предпринимались еще на стадии формирования Таможенного союза. Так, 28 октября 2003 года было подписано Соглашение о едином порядке экспортного контроля государств-членов Евразийского экономического сообщества (далее – ЕврАзЭС). В соответствии с данным Соглашением предполагалось установление и реализация единого порядка экспортного контроля в государствах-членах ЕврАзЭС, а также был установлен свободный порядок перемещения товаров и технологий, подлежащих экспортному контролю с территории одного государства-члена ЕврАзЭС на территорию другого государства-члена ЕврАзЭС. В последствие Казахстан расторг указанное Соглашение, мотивируя свои действия тем, что бесконтрольное перемещение продукции, попадающей под экспортный контроль, по территории Казахстана недопустим, так как создает угрозу национальной безопасности страны. Кроме того еще одна попытка унификации законодательства в области экспортного контроля предпринималась в 2010 году, когда Правительства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации выразили намерение разработать Соглашение о едином порядке экспортного контроля государств-членов Таможенного союза, для чего была создана специальная экспертная группа «По вопросам экспортного контроля». Однако в ходе подготовки и согласования проекта такого Соглашения у Сторон возникли разногласия, которые до сих пор не разрешены.

Первой проблемой, препятствующей созданию единого законодательства в области экспортного контроля в ЕАЭС, является участие государств-членов Союза в соответствующих международных договорах и режимах, которые являются основой осуществления каждой страной-участницей ЕАЭС экспортного контроля. Существует три международных договора в сфере экспортного контроля: Договор о нераспространении ядерного оружия; Конвенция о запрещении разработки, производств и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении; Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов химического оружия и об их уничтожении. К международным контрольным режимам относятся: Комитет Цангера; Группа ядерных поставщиков; Режим контроля ракетных технологий; Вассенаарские договоренности; Австралийская группа. Не все государства-члены ЕАЭС участвуют в перечисленных соглашениях и режимах, а некоторые страны даже не заинтересованы в таком участии. Так, например, Армения и Киргизия не участвуют в международных режимах экспортного контроля, по причине того, что указанные страны не относится к числу крупных производителей контролируемых товаров, и, как следствие, присоединение к режимам не соответствует экономическому профилю этих государств.

Еще одной проблемой на пути унификации законодательств государств-членов ЕАЭС в отношении мер экспортного контроля является создание единых списков контролируемых товаров и технологий. В соответствии с Соглашением между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации «О едином порядке экспортного контроля» от 13.04.1999, Россия и Беларусь договорились осуществлять экспортный контроль на основе унифицированных перечней объектов экспортного контроля, при этом данные перечни должны соответствовать контрольным спискам международных режимов экспортного контроля независимо от участия страны в них [9]. Если говорить о контрольных списках Казахстана, то они были разработаны на основе контрольных списков Европейского Союза и Российской Федерации.

Исходя, из выше сказанного можно сделать, вывод о том, что унификация законодательств государств-членов ЕАЭС в отношении мер экспортного контроля это сложный и длительный процесс, реализация которого возможна только при соблюдении следующих условий:
1. Обеспечение единства экономических и политических интересов стран-участниц ЕАЭС в области экспортного контроля.
2. Обеспечение единства участия государств-членов ЕАЭС в международных соглашениях и контрольных режимах в области экспортного контроля.
3. Изменение национальных законодательств государств-членов ЕАЭС с целью формирования единой правовой базы в области экспортного контроля.
4. Создание единых контрольных списков.

Таким образом, главным назначением экспортного контроля является обеспечение национальной безопасности государства и международной стабильности путем минимизации рисков распространения оружия массового поражения. Основными направлениями по совершенствованию системы экспортного контроля в Российской Федерации являются, во-первых, создание эффективной системы взаимодействия между контролирующими органами и участниками ВЭД в целях повышения информированности последних о процедурах и правилах экспортного контроля. Во-вторых, особое внимание необходимо уделять профессиональной подготовке лиц, деятельность которых связана с перемещением контролируемых товаров и технологий через государственную границу РФ. Создание единого порядка осуществления экспортного на уровне ЕАЭС затрудняется тем, что экспортный контроль связан, в первую очередь, с обеспечением национальной безопасности страны, а в этой сфере у каждого государства свои приоритеты и интересы.

Список литературы

1. Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163855/ (дата обращения: 23.02.2018).
2. Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 28.10.2003 № 139 «О Соглашении о едином порядке экспортного контроля государств-членов Евразийского экономического сообщества». URL: http://docs.cntd.ru/document/902295114 (дата обращения: 23.02.2018).
3. Федеральный закон от 18.07.1999 № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» URL: http://base.garant.ru/12116419/ (дата обращения: 23.02.2018).
4. Решение от 15 декабря 2017 г. по делу № А03-14899/2017. URL: http://ras.arbitr.ru (дата обращения: 28.02.2018).
5. Решение от 07 августа 2017 г. по делу № А45-12865/2017. URL: http://ras.arbitr.ru (дата обращения: 28.02.2018).
6. Постановление от 27 сентября 2016 года по делу № А56-11160/2016. URL: http://ras.arbitr.ru (дата обращения: 28.02.2018).
7. Постановление от 20 апреля 2017 года по делу № А58-6901/2016. URL: http://ras.arbitr.ru (дата обращения: 28.02.2018).
8. Особенности экспортного контроля продукции двойного назначения: потенциальные барьеры для экспортеров и возможности их преодоления: доклад, авг. 2017 / АО «Российский экспортный центр» и АНО «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации». – 2017. – 33 с. URL: http://ac.gov.ru/files/publication/a/14263.pdf (дата обращения: 23.02.2018).
9. Мозжегорова О.А., Пышкин Ю.В. Особенности осуществления экспортного контроля в условиях функционирования Евразийского экономического союза // Вестник Российской таможенной академии. – 2017. – № 4. – С. 100-107.
10. Сусликов А.А. Проблемы экспортного контроля в системе государственного управления антитеррористической деятельностью и пути их решения // Управление в системах – 2016. – №3(10). – С. 17-22.
11. Гурова Е.С., Безуглов Д.А., Краславская Г.И. Экспортный контроль в системе запретов и ограничений внешней торговли товарами // Фундаментальные исследования – 2017. – №10. – С. 328-333.