УДК 346.244

СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В ОТЕЧЕСТВЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ИХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

№12, 09.12.2018

Юридические науки

Карпенко Андрей Анатольевич

Ключевые слова: ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ; НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ; СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ; АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; STATE CORPORATIONS; LEGAL REGULATION; FORMATION AND DEVELOPMENT; ADMINISTRATIVE LAW.

Несмотря на то, что создание первой российской государственной корпорации и начало нормативно-правового регулирования данного института относят к 1999 году, употребление самого термина «государственная корпорация» можно отметить и в более раннее время. Так, данное определение можно заметить в законодательных актах различного уровня начиная с начала 90-ых годов. В настоящей статье мы рассмотрим историю развития государственных корпораций в отечественном законодательстве и охарактеризуем нормативно-правовые акты, регулирующие их деятельность в современный период времени.

Первым нормативно-правовым актом в истории отечественного законодательства, в котором использовался термин «государственная корпорация» является Постановления Верховного Совета СССР от 1 апреля 1991 г. № 2074-1 «О введении в действие Закона СССР «О перечне министерств и других центральных органов государственного управления СССР». Так. в п. 4 данного постановления Кабинету Министров СССР указывалось в течение периода с 1991 по 1992 гг. провести создание «государственных корпораций… других структур рыночного типа на базе действующих государственных органов и организаций» [1]. Однако в период 1992 – 1993 гг. данное указание было признано незаконной и, соответственно, работы по созданию подобных субъектов были прекращены.

Термин «корпорация» употреблялся в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1737-1 «Об упорядочении создания и деятельности ассоциаций, концернов, корпораций и других объединений предприятий на территории РСФСР». Так, в пп. 1 и 2 данного закона о корпорациях говорится, как об объединении юридических лиц [2], Упоминания о корпорациях встречается и в Законе Российской Федерации от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», в ст. 4, 6 и с которого корпорация выступает в качестве хозяйствующего субъекта [3].

Уже в 1993 году, в соответствии с Указом Президента РФ № 184 «О создании государственной инвестиционной корпорации» была создана аналогичная по наименованию организация, которая, по своей организационной форме, являлась государственным предприятием [4]. Позже данное предприятие было ликвидировано, а её имущество, приобретённое и принадлежащее ей на момент ликвидации, было передано государству, а именно ¬- Министерству имущественных отношений РФ.

В то же время, в законодательстве понятие «корпорация» трактовалось в качестве государственного учреждения. К примеру, в Федеральном Законе от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» законодатель предоставлял право на создание так называемых «продовольственных корпораций» [5]. С точки зрения организационно-правовой формы они представляли собой государственные учреждения.

Как уже отмечалось выше, первая государственная корпорация была создана в 1999 году. Им стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Данная корпорация была создана в результате принятия Федерального Закона от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций», деятельность которой также основывалось на данном законе [6]. Как отмечает Д.Н. Рудов, именно с этого момента в российском законодательстве появился новый вид юридических лиц, именуемый государственными корпорациями [7]. Стоит отметить, что этой же позиции придерживаются большинство исследователей по данному вопросу.

Тем не менее, создание новой организационно-правовой формы юридического лица не нашло своего отражения в части первой Гражданского Кодекса РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 50 ГК РФ, под некоммерческими организациями понимаются юридические лица, которые не преследуют в качестве основной своей цели получение прибыли, а также не распространяющие прибыль межу участниками такого лица. В соответствии с ч. 3 ст. 50 ГК РФ, некоммерческим организациям предоставлялось право на осуществление предпринимательской деятельности, но только в тех случаях, когда это служит для достижения тех целей, для которых они были созданы. В этой же статье Гражданского Кодекса законодатель перечислял некоторые примеры некоммерческих организация, однако государственные корпорации в качестве некоммерческих организация отражены не были.

В поздней редакции Гражданского Кодекса РФ (в ред. до 2007 года), в ч. 4 ст. 61, содержалось положение, согласно которому государственная корпорация могла быть ликвидирована по причине признания её банкротом, но только в случаях, если это допускалось Федеральным Законом, учреждающим такую корпорацию и регулирующий её деятельность. В свою очередь в ч. 1 ст. 65 ГК РФ той же редакции делалась оговорка, по которой государственная корпорация может быть признана банкротом также в случае, если это допускалось Федеральным Законом, по которому она создавалась.

Первое официальное толкование понятию «государственная корпорация» было отражено в ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в редакции от 1999 года. Она содержала следующие положения: «некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона». Как отмечает Д.М. Албегова, из положений данной статьи не вытекает каких-либо ограничений, которые касались бы целей и функций государственных корпораций, помимо ограничений, содержащихся в Конституции и Федеральных Конституционных законах. В качестве примера такого ограничения автор приводит запрет возложения на государственную корпорацию функций государственных органов исполнительной власти, т.к. это противоречит прямому указанию ст. 110 Конституции РФ. Тем не менее, Д.М. Албегова отмечает, что государственные корпорации могут принимать на себя функции по регулированию, надзору и контролю в различных сферах деятельности [8].

В качестве примера возложения функций государства можно привести положения, содержащихся в Постановлении Правительства от 15 апреля 2000 г. № 348 «О представлении государственной корпорацией «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» интересов Российской Федерации при заключении мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями». Этим постановлением на государственную корпорацию «АРКО» возлагались функции представления государства в части обязательных платежей, а также в части денежных обязательств при заключении мировых соглашений с кредитными организациями, которые находились под управлением данной корпорации. Также этим постановлением были установлены правила представления государственной корпорацией «АРКО» интересов Российской Федерации при заключении данного вида мировых соглашений. Государственная корпорация «АРКО» была ликвидирована Федеральным Законом [9] после выполнения поставленной перед ней задачи (санации банковской системы после кризиса 1998 года). В соответствии с этим законом, а все денежные средства ликвидируемой государственной корпорации были переведены другой государственной корпорации – «Агентство по страхованию вкладов».

В период с 2004 по 2006 года в процессы развития государственных корпораций фактически остановился. По большому счёту, в указанный период времени действовала единственная государственная корпорация – «Агентство по страхованию вкладов». До 2007 года государством лишь два раза пользовались возможностью создания государственных корпораций. В этот период времени государственные корпорации создавались в исключительных случаях, в сфере финансовой деятельности, а их функции располагались на стыке полномочий Центрального банка РФ и Правительства РФ. В Федеральных Законах, которые служили основанием создания таких государственных корпораций и регулировали их деятельность, были более подробно обозначены цели их деятельности, функции, полномочия, а само создание государственных корпораций позиционировалось как создание инструмента для достижения поставленных целей и задач, а не как самостоятельной «сверхзадачи» [10]. Как отмечает Н.В. Герасименко: «Создание госкорпораций напрямую связано как с усилением роли государства в экономических отношениях, так и с созданием так называемых «прорывных технологий» и новых отраслей производства» [11]. При этом, подробное определение порядка деятельность государственных корпораций в «именных» Федеральных Законов компенсирует слишком размытые положения о государственных корпорациях в Гражданском Кодексе РФ и Федеральном Законе «О некоммерческих организациях».

Государственная политика в отношении государственных корпораций существенно изменилась в 2007 году. В этом году было инициировано создание шести крупных государственных корпораций, на которые возлагался огромный массив задач экономического, политического и социального характера. Эти изменения повлекли за собой серьезные обсуждения о роли государственных корпораций и их месте в государстве.

В настоящее время действуют пять государственных корпораций, регулируемые соответствующими Федеральными Законами:
1. Государственная корпорация – «Агентство по страхованию вкладов», регулируемая Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»;
2. Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ «О Банке развития»;
3. Государственная корпорация – «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», созданная и регулируемая Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;
4. Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех», в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»;
5. Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ.

Таким образом, учитывая вышеизложенное можно сказать, что история становления и развития института государственных корпораций проходила довольно неорганизованно и импульсивно. Мы считаем, в дальнейшем законодателю предстоит определиться о дальнейшем реформировании данного института, либо его упразднении. Если говорить о законодательстве, регулирующем деятельность государственных корпораций, то здесь доминирующие положения занимают так называемые «именные» Федеральные законы, которые служат основанием для создания корпораций и регулирующие их деятельность. Определение целей, задач, принципов деятельности и функций государственных корпораций в разрозненных законодательных актах затрудняет как правоприменительную практику, так и их изучение учёными-юристами, а также затрудняет унификацию законодательства по данным юридическим лицам. Помимо указанных правовых актов регулированию деятельности государственных корпораций посвящены ряд статей Гражданского Кодекса РФ и Федерального Закона «О некоммерческих организациях РФ», но их положения весьма размыты.

Список литературы

1. Постановление ВС СССР от 01.04.1991 № 2074-1 «О введении в действие Закона СССР «О перечне министерств и других центральных органов государственного управления СССР» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 19.03.2018)
2. Постановление ВС РСФСР от 11.10.1991 № 1737-1 «Об упорядочении создания и деятельности ассоциаций, концернов, корпораций и других объединений предприятий на территории РСФСР» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 19.03.2018)
3. О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации от 03.07.1991 № 1531-1-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 19.03.2018)
4. Указ Президента РФ «О создании Государственной инвестиционной корпорации» от от 02.02.1993 № 184 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 19.03.2018)
5. О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд от 02.12.1994 № 53-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22 ноя. 1994 г.; одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 30 ноя. 1994 г.; введ. Федер. законом Рос. Федерации от 02.12.1994 № 53-ФЗ; // Собр. законодательства Рос. Федерации. 05.12.1994 г., № 52
6. Албегова Д.М. История становления и развития отечественного законодательства о государственных корпорациях // Общество и право. 2011. № 1. С. 64
7. О признании утратившими силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» от 28.07.2004 № 87-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 09 июл. 2004 г.; одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 15 июл. 2004 г.; введ. Федер. законом Рос. Федерации от 28.07.2004 № 87-ФЗ; // Собр. законодательства Рос. Федерации. 02.08.2004 г., № 31
8. Симачев Ю., Кузык М. Государственные корпорации: особенности, риски, перспективы / Российская экономика: тенденции и перспективы: ежемес. обзор // Ин-т экономики переход. периода. 2008. № 4. С. 45.
9. Герасименко Н.В. Ответ на вопрос читателя: Что такое государственные корпорации и каковы цели их создания? // Законодательство и экономика. 2007. № 10. С. 82