ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№10,

Юридические науки

Стародубов Борис Константинович

Ключевые слова: ПРОКУРАТУРА; ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ; РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ; ПРАВОВОЙ СТАТУС; СИСТЕМА ОРГАНОВ ВЛАСТИ; ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ; THE PROSECUTOR’S OFFICE; STATE POWER; SEPARATION OF POWERS; LEGAL STATUS; AUTHORITIES; RESPONSIBILITIES OF THE PROSECUTION.

Аннотация: В статье анализируется правовой статус прокуратуры в системе органов власти. Исследована обусловленность отнесения прокуратуры к определенной ветви власти функциональной направленностью ее деятельности. Рассмотрен вопрос взаимоотношений между прокуратурой и органами власти РФ.

Система органов государственной власти по обеспечению законности представлена внушительным кругом компетентных структур. В этой системе, на наш взгляд, следует выделить подсистемы государственных органов, целью деятельности которых является обеспечение законности в разных сферах общественных отношений:
— контрольные органы Администрации Президента РФ;
— Государственная Дума ФС РФ в части осуществления парламентского контроля и работе по обращениям граждан, Совет Федерации;
— Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований;
— Уполномоченный по правам человека РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ;
— правоохранительные органы (прокуратура, органы внутренних дел, органы федеральной безопасности и др.);
— надзорные органы исполнительной ветви власти РФ и субъектов РФ (Росздравнадзор, Рособрнадзор, Росприроднадзор, Роскомнадзор, Россельхознадзор, Ространснадзор, Роспотребнадзор, Ростехнадзор).

В юридической литературе вопрос о том, какое место прокуратура занимает в системе органов государственной власти, остается открытым, так как нет однозначного мнения на этот счет. Например, М.Б. Смоленский, И.А. Жильцов и Ю.Е. Винокуров считают, что специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности какой-то одной ветви власти, но имеет признаки каждой из них, тем самым, способствуя совершенствованию их функционирования, путем выявления в деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов нарушений и принятия мер к их устранению. По мнению К.И. Амирбекова, прокуратура, находясь вне рамок трех ветвей власти, объективна и справедлива в оценке юридических решений, чего можно добиться, имея независимость от других органов [1].

Место прокуратуры в системе государственных органов предопределено ее конституционно-правовым статусом. Не примыкая ни к одной из ветвей власти, прокуратура прочно связана с деятельностью иных государственных органов. Исторически, обладая особыми полномочиями, прокуратура, безусловно, является специфическим органом обеспечения законности.

Согласно ст. 129 Конституции РФ кандидатуру Генерального прокурора РФ и его заместителей Президент РФ представляет в Совет Федерации, который и назначает, и освобождает их от должности. Прокуроры субъектов РФ, иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. При этом прокуратура РФ, будучи единой федеральной централизованной системой, осуществляет свои полномочия независимо от федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений (п. 1 ст. 4 ФЗ № 2202-1). Какое-либо воздействие на прокурора со стороны указанных органов, а также со стороны средств массовой информации, с целью повлиять на принимаемое решение или воспрепятствовать его принятию недопустимо (ст. 5 ФЗ № 2202-1). Более того, такие действия влекут за собой уголовную ответственность по ст. 294 УК РФ. Это означает то, что прокуратура в своей работе является независимым от какой-либо ветви власти, а также от Президента РФ. В этой связи заметим, что Президент РФ может выступать на коллегиях Генеральной прокуратуры РФ, высказывать свое мнение о работе прокуратуры, а также выражать пожелания от имени главы государства относительно приоритетов деятельности.

При всей своей самостоятельности прокуратура часто действует во взаимодействии с различными структурами государственных органов, призванных обеспечивать законность. Законодатель предоставляет прокурорам право участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также в рассмотрении указанными органами и юридическими лицами внесенных прокурорами представлений и протестов (ст. 7 ФЗ № 2202-1). Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации (п. 3 ст. 67 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») [2]. .

Президент РФ юридически дистанцирован от всех ветвей власти. Вместе с тем он осуществляет функции конституционного контроля. Являясь гарантом всей системы конституционной законности, Президент РФ обязан добиваться того, чтобы Конституция и нормативные акты субъектов РФ полностью соответствовали Конституции РФ, федеральному законодательству, задачам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Администрация Президента РФ является государственным органом. Некоторые ее подразделения в своей деятельности напрямую связаны с обеспечением законности в рамках своей компетенции. Так, например, Контрольное управление Президента РФ контролирует и проверяет исполнение федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина) [3]. .

В Администрацию Президента РФ также входит Управление Президента по вопросам противодействия коррупции. В задачи Управление входит осуществление в пределах своей компетенции контроля за исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента по вопросам противодействия коррупции; подготовка предложений по вопросам противодействия коррупции в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях и др. Консультативным органом является Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Решения Совета носят рекомендательный характер для органов государственной власти и должностных лиц всех уровней, а также общественных объединений. В состав Совета и президиума Совета входит Генеральный прокурор РФ. Заседания Совета проводятся не реже одного раза в два месяца, куда могут приглашаться должностные лица разных органов власти.

В организации борьбы с коррупцией, в части возврата активов обвиняемых за рубежом, участвуют подразделения МВД РФ (Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России), орган финансовой разведки – Росфинмониторинг. Вместе с тем центральное место в осуществлении этой работы отводится Генеральной прокуратуре РФ, которая обладает функциями координатора деятельности. Следует отметить, что Указом Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1799 Генеральная прокуратура РФ определена органом, ответственным за реализацию положений Конвенции ООН против коррупции по всем вопросам взаимной правовой помощи, за исключением гражданско-правовых вопросов [4]. Кроме того, с 2009 года в Генеральной прокуратуре РФ действует национальный контактный пункт по обеспечению практического международного сотрудничества по выявлению, аресту, конфискации и возвращению активов, полученных в результате коррупционной деятельности. В марте 2016 г. в Генеральной прокуратуре создана постоянно действующая рабочая группа по вопросам возврата из-за рубежа активов, полученных в результате коррупционной деятельности. Основной задачей является организация взаимодействия с компетентными российскими и зарубежными органами в данном направлении [5]. 18 апреля 2017 г. Генеральный прокурор РФ и директор Росфинмониторинга на заседании президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции доложили о формировании механизма взаимодействия с компетентными органами иностранных государств по вопросам возвращения из иностранных юрисдикций активов, полученных в результате совершения преступлений коррупционной направленности. Был рассмотрен вопрос о мерах по контролю за соблюдением запрета для государственных служащих на владение иностранными финансовыми инструментами. Президиум Совета принял решение об определении Генеральной прокуратуры уполномоченным органом Российской Федерации, осуществляющим взаимодействие с зарубежными партнерами в данной сфере [6]. В соответствии с подп. «г» п. 3 Национального плана противодействия коррупции на 2016–2017 годы, утвержденного Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147, Генеральной прокуратуре РФ поручено подготовить совместно с МИДом России, Минюстом России, Росфинмониторингом и внести в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции предложения об определении уполномоченного органа по выявлению, аресту и возвращению из иностранных юрисдикций активов, полученных в результате совершения преступлений коррупционной направленности [7]. В сентябре 2017 г. таким органом стала Генеральная прокуратура РФ. Иными словами, прокуратура теперь будет осуществлять новую для себя функцию – выявлять и возвращать из иностранных юрисдикций активов, полученных коррупционным путем.

Президент РФ лично принимает участие на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры. Как глава государства он ставит задачи перед прокурорами с учетом назревших потребностей и интересов государства. Так, на заседании коллегии в марте 2016 г. важнейшим направлением в деятельности прокуратуры Президент РФ назвал противодействие коррупции и криминалу в целом. Особое внимание следует обратить на состояние дел в сфере государственных закупок, выполнения оборонного заказа, управления государственным имуществом и реализации инфраструктурных проектов. Вместе с тем глава государства призвал к плотному взаимодействию органов прокуратуры со всеми заинтересованными министерствами и ведомствами, к совместной работе с ФСБ РФ, МВД РФ, налоговой службой, Росфинмониторингом [8].

На заседании коллегии в июле 2017 г. Генеральный прокурор РФ отметил эффективное взаимодействие межведомственных групп по обеспечению законности при реализации крупных государственных проектов, включая строительство Керченского моста и объектов к чемпионату мира по футболу. Также усилено взаимодействие правоохранительных органов и Росфинмониторинга в целях пресечения фактов финансирования терроризма. Нарабатывается правоприменительная практика признания нежелательными в нашей стране иностранных и международных неправительственных организаций, угрожающих национальной безопасности [9].

Важнейшей сферой сотрудничества прокуратуры и законодательных органов власти является правотворчество. Прокуратура, осуществляя надзор в разных сферах жизни государства и общества, осведомлена о состоянии законности в стране, о реальном действии законов, их соответствии жизненным потребностям, возможных законодательных пробелах и упущениях. Одной из функций прокуратуры является проведение правовой экспертизы проектов законов и других нормативных актов. И такая экспертиза является не только общепринятой формой участия прокуратуры в правотворческой деятельности, но и важнейшим инструментом осуществления надзора за издаваемыми нормативными актами [10].

Ежегодно Генеральный прокурор РФ Совету Федерации представляет доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации. Так, в Постановлении «О докладе Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2016 год» Совет Федерации рекомендует:
— уделять особое внимание соблюдению трудовых и жилищных прав граждан, защите семейных прав граждан, прав и законных интересов несовершеннолетних, защите прав субъектов предпринимательской деятельности, исполнению законодательства РФ о противодействии коррупции, банковского законодательства РФ, законодательства о налогах и сборах, а также законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса;
— повысить эффективность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
— принять дополнительные меры по усилению надзора за исполнением лесного законодательства, законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе особо охраняемых природных территорий;
— продолжить осуществление надзора за исполнением законов в сфере обеспечения транспортной безопасности, а также исполнением законодательства при организации и осуществлении таможенного контроля;
— принять меры, направленные на дальнейшее повышение эффективности взаимодействия с компетентными органами иностранных государств в сфере уголовного судопроизводства, в том числе по вопросам выдачи, правовой помощи, розыска, ареста, конфискации и возврата из-за рубежа имущества, полученного преступным путем [11].

В соответствии со ст. 30 Федерального закона «О Счетной палате РФ» правоохранительные органы, в том числе прокуратура, обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию, необходимую для выполнения ее задач и функций [12].

Защиту прав и свобод граждан осуществляет Уполномоченный по правам человека в РФ во взаимодействии с государственными органами и должностными лицами. По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Генеральному прокурору РФ наряду с Президентом РФ и другими государственными органами (ст. ст. 36.2, 33 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации») [13]. Как отмечается в Докладе Уполномоченного за 2016 г., чаще всего обращения Уполномоченного направлялись в прокуратуру. Количество обращений составило 4 785 (для сравнения: в органы исполнительной власти – 970, в органы судебной власти – 545, в органы законодательной власти – 236). Более половины обращений в органы прокуратуры составляли ходатайства о проверке правомерности вступившего в законную силу конкретного решения, приговора, определения или постановления суда либо постановления судьи [14]. Следует заметить, что в мае 2007 г. между уполномоченным и Генеральной прокуратурой РФ было заключено двустороннее соглашение о сотрудничестве и взаимодействии. Уполномоченный по правам человека в РФ по приглашению принимает участие в коллегиях и совещаниях Генеральной прокуратуры.

На прокуратуру возложена функция координатора деятельности борьбы с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Для обеспечения данной функции прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия (ст. 8 ФЗ № 2202-1). Целью координации правоохранительных органов выступает повышение эффективности борьбы с преступностью. В результате совместных совещаний разрабатываются согласованные меры по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению [15].

Роль прокуратуры как координатора обусловлена спецификой организации и направлений ее деятельности. Если иные правоохранительные органы относятся сегодня к исполнительной ветви власти, то прокуратура, как было отмечено выше, является независимым государственным органом. Во-первых, функция координации выражается в структурном формировании координационного совещания. Председателем и ответственным секретарем координационного совещания является прокурор. Во-вторых, указанные лица обладают особыми полномочиями в работе совещания. Председатель созывает координационное совещание; истребует информацию, необходимую для организации координационной деятельности, от участвующих в совещании членов; организует рабочие группы из представителей правоохранительных органов; назначает из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания. В свою очередь ответственный секретарь координационного совещания возглавляет секретариат координационного совещания, который состоит из представителей всех правоохранительных органов; организует ведение стенограмм координационного совещания; подписывает протоколы координационного совещания.

Координация деятельности правоохранительных органов в целях повышения эффективности предполагает взаимодействие с судами и органами юстиции.

Деятельность правоохранительных органов в борьбе с преступностью строится на межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях. Более того, специализированные прокуроры (межрайонные природоохранные, по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, транспортные), а также прокуроры районов в составе города с районным делением, исходя из требований приказов Генпрокурора РФ от 16.01.2012 № 7 [16] и 07.05.2008 № 84 [17] также создают координационные совещания, в состав которых входят руководители правоохранительных органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляют эти прокуроры. В зависимости от тематики рассматриваемых на заседаниях координационных совещаниях вопросов для участия в их работе приглашаются руководители органов местного самоуправления, контролирующих органов, судей, а также представителей общественных организаций, средства массовой информации.

В общих чертах межведомственное взаимодействие означает создание временных или постоянных структур, включающих должностных лиц различных государственных органов, для совместной выработки, планирования и реализации работы по контролю деятельности организаций, хозяйствующих субъектов, с последующим выявлением недостатков, а также правонарушений, которые в результате принятия соответствующего заключения, необходимо устранить. Следует признать пробелом законодательства отсутствие в законе нормы, регламентирующей межведомственное взаимодействие в более широком плане, имея в виду совместную работу с представителями иных органов власти, органов местного самоуправления, а также общественных организаций. В то же время межведомственное взаимодействие постоянно проявляет себя на практике. А в Приказе Генерального прокурора РФ «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» говорится об оказании органам представительной, исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, а также командованию соединений, воинских частей и учреждений, руководителям предприятий и организаций военно-промышленного комплекса содействия в разработке и реализации региональных и местных программ борьбы с преступностью, иных решений по вопросам предупреждения правонарушений с учетом состояния законности и правопорядка на соответствующей территории [16].

За 2015 г. органами прокуратуры проведено 13 881 координационное совещание, а межведомственных – 16 733, создано 14 264 межведомственные рабочие группы по отдельным направлениям совместной деятельности, проведено 41 292 совещания межведомственных рабочих групп [18]. Приведенные данные свидетельствуют о налаженном на практике взаимодействии. Однако на законодательном уровне такое взаимодействие никак не закреплено. Поэтому на законодательном уровне следует отразить функцию межведомственного взаимодействия прокуратуры с государственными, муниципальными органами и организациями (как это сделано в правовом регулировании взаимодействия, например, Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, полиции). Функция межведомственного взаимодействия не противоречит функции координации. Это дополнительный правовой инструмент, который способствует эффективному выполнению органами прокуратуры возложенных на них законом задач по обеспечению законности. Таким образом, прокуратура независима от органов государственной власти. Вместе с тем она органично входит в систему органов государственной власти по обеспечению законности, обладая особыми полномочиями, взаимодействуя с ними.

Список литературы

  1. Иващенко М.А. Место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти // Молодой ученый. 2014. № 8. С. 676.
  2. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
  3. Подразделения Администрации Президента [Электронный ресурс] URL.: http://www.kremlin.ru/structure/president/income-reports (откр. доступ по состоянию на 11.09.2017).
  4. О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи: Указ Президента РФ от 18.12.2008 № 1799 // СЗ РФ. 2008. № 51. Ст. 6140.
  5. Русецкий А.Е., Плохов С.В. О возврате из-за рубежа активов, полученных преступным путем // Прокурор. 2016. № 3. С. 52-56.
  6. Заседание президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции 18 апреля 2017 года // [Электронный ресурс] URL.: http://www.kremlin.ru/events/councils/by-council/12/54350. Дата обращения: 30.09.2017.
  7. О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 — 2017 годы: Указ Президента РФ от 01.04.2016 № 147 // СЗ РФ. 2016. № 14. Ст. 1985.
  8. Заседание коллегии Генеральной прокуратуры России 14 марта 2016 года [Электронный ресурс] URL.: http://www.kremlin.ru/events/president/news/54035 (откр. доступ по состоянию на 10.08.2017).
  9. Заседание коллегии Генеральной прокуратуры РФ 27 июля 2017 года [Электронный ресурс] URL.: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1222092/ (откр. доступ по состоянию на 01.10.2017).
  10. Деменкова Е.В. Прокуратура в системе органов государственной власти // Государство и право в XXI веке. 2016. № 1. С. 59.
  11. О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2016 год: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 мая 2017 года № 135-СФ // СЗ РФ. 2017. № 22. Ст. 3079.
  12. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017) // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
  13. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
  14. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год [Электронный ресурс] URL.: http://www.ombudsmanrf.org (откр. доступ по состоянию на 23.08.2017).
  15. О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. (вместе с «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»): Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 (ред. от 07.12.2016) // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
  16. Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности: Приказ Генпрокуратуры России от 16 янв. 2012 г. № 7 // Законность. — 2012. — № 3.
  17. О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур: Приказ Генпрокуратуры России от 07.05.2008 № 84 (ред. от 12.04.2017) // СПС «КонсультантПлюс» / http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base. Дата обращения: 22.08.2017.
  18. Доброрез И.А. Организация органами прокуратуры межведомственного взаимодействия // Вестник Генеральной прокуратуры. 2016. № 3. С. 41.