К ВОПРОСУ О ПРЕДОТВРАЩЕНИИ И УРЕГУЛИРОВАНИИ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

№9, 21.10.2017

Юридические науки

Овчинко Оксана Аркадьевна

Юсупова Ольга Анатольевна (Кандидат педагогических наук)

Ключевые слова: КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ; ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ; УРЕГУЛИРОВАНИЕ; СОТРУДНИК ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ; CONFLICT OF INTEREST PREVENTION; MANAGEMENT; PERSONNEL OF BODIES OF INTERNAL AFFAIRS.

Институциональным признаком должности государственной службы, который определяет правовое, политическое, социальное, культурное и моральное пространство должностного поведения государственного служащего, является то, что вся его служба подчинена конституционным основам правового государства, в отличие, например, от предпринимательской деятельности, где интерес субъекта заключается в получении экономической выгоды и все действия работников должны отвечать этому принципу. Проявления же личностных интересов государственного служащего в обязательном порядке необходимо согласовывать с государственными интересами, соблюдение которых отнесено к компетенции должности государственной службы, замещаемой конкретным должностным лицом.

Поиск сочетания частных и публичных интересов на государственной службе, не приносящего вреда эффективности управленческой деятельности, является одной из актуальных проблем современной юридической теории и практики, от решения которой зависит успех проводимых в стране административных реформ и развитие страны в целом как правового, демократического, социального государства, что не раз подчеркивалось Президентом РФ В.В. Путиным. Так, в Послании Федеральному Собранию в 2015 г. указано: «Коррупция – препятствие для развития России». И далее: «Ситуация, в которой есть признаки личной заинтересованности, конфликта интересов, мгновенно попадет в зону повышенного внимания контролирующих и правоохранительных органов. И, конечно, гражданского общества».

Понятие «конфликт интересов на государственной службе» появилось в российском праве относительно недавно, однако оно в имеет существенное значение сфере государственной службы вообще и в органах внутренних дел в частности, так как связано практически со всеми этапами прохождения службы в органах внутренних дел, определяя ряд обязанностей и особенности ответственности сотрудников, вплоть до временного отстранения от выполнения служебных обязанностей и увольнения в связи с утратой доверия; порядок и условия проведения конкурса на замещение должностей, допустимость совмещения обязанностей, работы сотрудников по совместительству [4].

Развитие антикоррупционной составляющей политики нашего государства привело к закреплению в Федеральном законе «О противодействии коррупции» единого для всех нормативных правовых и подзаконных актов определения. Однако это определение все же вызывает ряд вопросов и нареканий со стороны исследователей и, вероятнее всего, ещё ни один раз будет корректироваться в соответствии с объективными реалиями.

Конфликт интересов является одной из основных причин коррупционных правонарушений. Это свойственно не только России; так, в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. закреплено: «Каждое Государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов».

Полностью устранить все причины конфликта интересов на государственной службе невозможно, поэтому в конфликтной ситуации можно только осуществить процедуру его эффективного урегулирования. В этих целях необходимо заблаговременно выявлять обстоятельства его возникновения, способствующие этому условия, динамику развития, а также управлять его разрешением.

В ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» выделяются два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственный (муниципальный) служащий и представитель нанимателя. Применительно к государственным и муниципальным служащим законодатель в связи с этим закрепляет две основные обязанности:

– принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
– уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Согласно федеральным законам «О противодействии коррупции», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от выполнения служебных обязанностей в установленном порядке и (или) его отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Здесь необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. 30 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» перевод сотрудника органов внутренних дел возможен только при наличии согласия сотрудника, выраженного в письменной форме.

Порядок временного отстранения от должности сотрудника органов внутренних дел определяется приказом МВД России от 25.06.2012 № 630 (ред. от 02.07.2014) «Об утверждении Порядка временного отстранения сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации от выполнения служебных обязанностей». Согласно данному порядку решение о временном отстранении от должности сотрудника в случае возникновения конфликта интересов до его урегулирования принимается министром внутренних дел России в отношении сотрудников, замещающих должности высшего начальствующего состава, а также сотрудников, назначаемых им на должность; «заместителями министра внутренних дел Российской Федерации, руководителями (начальниками) подразделений центрального аппарата МВД России, территориальных органов МВД России, образовательных, научных, медико-санитарных и санаторно-курортных организаций системы МВД России, окружных управлений материально-технического снабжения системы МВД России, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел, структурных подразделений территориальных органов МВД России в отношении сотрудников, назначаемых указанными руководителями (начальниками) на должность.

Данное решение оформляется приказом, издаваемым в течение суток с момента принятия уполномоченным на то руководителем решения о временном отстранении.

«На период временного отстранения сотрудника должны быть приняты меры, исключающие несанкционированный доступ сотрудника к табельному оружию и специальным средствам, к служебным документам и материалам» (п. 13 Порядка), однако сотрудник по решению руководителя «может быть привлечен к выполнению обязанностей по иной должности в органах внутренних дел или к выполнению отдельных служебных поручений, если это не помешает … урегулированию конфликта интересов» [6].

Допуск сотрудника органов внутренних дел к обязанностям после урегулирования конфликта интересов также оформляется приказом.

Что касается понятия «отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов», то следует признать, что понятие «выгода» в указанных законах не раскрывается. В юридической литературе предлагается под «выгодой» понимать «получение государственным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного положения, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности» [3, с. 5]. Однако представляется совершенно справедливой точка зрения О.Н. Костюк о том, что если выгода уже получена, вернуть её или отказаться от нее не всегда возможно. Кроме того, такой отказ возможен только в случае, если выгода носит одномоментный характер, иначе утверждать о разрешении конфликта интересов нельзя.

В соответствии с законом «О противодействии коррупции» предотвращение и урегулирование конфликта интересов осуществляются путем отвода или самоотвода государственного служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, хотя подчеркнем, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» такого положения не содержит.

Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» несколько конкретизирует это положение, указывая: «Сотрудник органов внутренних дел, осуществляющий в соответствии со своими служебными обязанностями процессуальные полномочия, должен взять самоотвод (отвод) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации», то есть ведет речь только о сотрудниках, наделенных процессуальной компетенцией.

Подчеркнем, что самоотвод в данной ситуации является обязанностью государственного служащего. Так, «П. было возбуждено исполнительное производство на основании судебного приказа о взыскании транспортного налога и пени за просрочку платежа с В., являющегося её отцом. П. не применяла мер принудительного исполнения, направленных на фактическое исполнение содержащихся в исполнительном документе требований, что позволило должнику произвести отчуждение принадлежащего ему транспортного средства и повлекло невозможность исполнения этого и иных исполнительных документов в отношении В. Таким образом, П. допустила возникновение конфликта интересов, её личная заинтересованность повлияла на надлежащее исполнение ею должностных обязанностей. … Суд отклонил, как необоснованный, довод П., полагавшей, что, уведомив непосредственного начальника о близком родстве с В. и заявив самоотвод в устной форме, она исполнила указанные обязанности … суд указал, что П. должна была проинформировать непосредственного начальника о личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, и заявить самоотвод в письменной форме до начала совершения исполнительных действий в отношении В., и пришел к правильному выводу о законности увольнения истца по основанию, предусмотренному пунктом 1.1 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»» [7].

Вместе с тем полагаем, что самоотвод государственным служащим или сотрудником органов внутренних дел может быть заявлен в случае его участия в каких-либо комиссиях, прежде всего тех, которые занимаются распределением материальных и финансовых ресурсов, принятием кадровых решений, предоставлением государственных гарантий и др.

В случае, если государственный служащий (сотрудник органов внутренних дел) владеет ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских или муниципальных служащих и урегулирования конфликтов интересов образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских, муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов. Порядок работы таких комиссий определяется для федеральных государственных служащих Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821 (ред. от 22.12.2015) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (вместе с Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов)». Данную деятельность в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы иных видов, осуществляют соответствующие аттестационные комиссии. В соответствии с ведомственными нормативными актами в МВД России действуют комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и работников и урегулированию конфликта интересов.

Безусловно, очень важная роль в разрешении конфликта интересов на государственной службе, и в органах внутренних дел в частности, принадлежит непосредственному начальнику, который в рамках своих служебных обязанностей должен осуществлять контроль и анализ служебного поведения подчиненных, принимать меры по профилактике – что крайне важно и предупреждению и урегулированию – если уж таковой возник – конфликтов интересов, а также устранению последствий конфликта интересов, в том числе по восстановлению общественного доверия к органу государственной власти; разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции ведомственные нормативные акты, конкретизирующие установленные законодательством требования к служебному поведению, гарантии их соблюдения; информировать граждан и организации о требованиях к служебному поведению государственных служащих и об обязанности по их соблюдению и др. [3]

Итак, ситуаций конфликта интересов в сфере государственной службы много, однако в любом случае возникновение такового требует определенных действий, причем в абсолютном большинстве ситуаций именно самого лица – субъекта конфликта интересов. Предусмотренные законом варианты урегулирования или предотвращения конфликта интересов носят конкретный характер и представляют собой типичные варианты поведения государственного служащего, оказавшегося в конфликтной ситуации [1].

Вместе с тем полагаю важным отметить, что согласно ч. 8 ст. 71 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» «порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов устанавливается Президентом Российской Федерации». Однако на сегодняшний день такого акта пока не принято.

Н.А. Ахметова предлагает перечень указанных в законе мер дополнить рядом конкретных мероприятий [1]:

— информирование государственных служащих об их правовом статусе, о возможных случаях конфликта интересов, а также ознакомление их с обязанностями по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
— проведение комплекса мероприятий, направленных на формирование атмосферы реальности наступления ответственности за невыполнение обязанностей по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
— подготовка методических материалов, включающих краткие обзоры основных запретов, ограничений и обязанностей, налагаемых в целях противодействия коррупции, а также тематических сборников нормативно-правовых актов в сфере противодействия коррупции;
— участие государственных служащих в научно-практических мероприятиях по антикоррупционной тематике (обучающие семинары, курсы повышения квалификации);
— совершенствование связи подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений и кадровых служб государственных органов и ряд других.

Необходимо иметь в виду, что непринятие государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по его предотвращению или урегулированию является правонарушением, влекущим увольнение государственного служащего со службы (ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Согласно Федеральному закону «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 82.1) в случае непринятия сотрудником органов внутренних дел мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, он подлежит увольнению в связи с утратой доверия. Так, В. был уволен со службы по пункту 1 части 1 статьи 82.1 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» по результатам проверки, проведенной группой по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадрового подразделения управления МВД России по субъекту Российской Федерации, а также рекомендации аттестационной комиссии. Было установлено составление В. с использованием своих должностных полномочий по просьбе находившихся с ним в дружеских отношениях А. и Б., подложных документов о дорожно-транспортных происшествиях с целью получения последними страхового возмещения. На основании этих документов страховые компании произвели выплату А. и Б. соответствующих сумм страхового возмещения. Учитывая установленные по делу обстоятельства, суд пришел к правильному выводу о том, что В., не уведомив непосредственного руководителя (начальника) о поступившем ему предложении по фальсификации документов о двух дорожно-транспортных происшествий, допустил возникновение конфликта интересов, выразившегося в создании ситуации, при которой его личная заинтересованность повлияла на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им служебных обязанностей, и признал законным увольнение В. со службы по указанному основанию [7].

Ю.Ю. Годунова пишет: «Декларативная сущность законодательной базы ставит регулирование вопроса о конфликте интересов и злоупотребление должностными полномочиями в затруднительное положение» [2]. Мы же, в свою очередь, полагаем, что конфликта интересов нельзя избежать простым запретом.

Основными объективными причинами возникновения и развития конфликта интересов исследователи называют неэффективное распределение компетенции, неэффективность межведомственного взаимодействия органов государственной власти, недостаточное использование современных технологий государственного управления (информационных, телекоммуникационных), отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов, несоответствие государственного служащего требованиям к замещаемой должности – то есть, иными словами, неэффективный подбор кадров, а также несовершенство законодательства Российской Федерации (наличие пробелов, коллизий и противоречий, коррупционных факторов в положениях нормативных правовых актов) и отсутствие современных механизмов стимулирования государственных служащих и компенсации соблюдения ими ограничений и запретов, связанных с государственной службой.

На наш взгляд, очень важно выделение субъективных причин конфликта, среди которых: неадекватный уровень притязаний и предпочтений государственных служащих, неудовлетворенные потребности государственных служащих (социальным статусом, денежным содержанием и т.д.), недостаточная социально-психологическая компетентность и развитость морально-психологических качеств государственных служащих.

С учетом выделяемых исследователями причин конфликта интересов очевидным становится такой постулат: в разрешении конфликта интересов как на государственной службе в целом, так и в органах внутренних дел, а ещё больше в недопущении конфликта интересов, крайне важны этические нормы и принципы организации государственной службы, морально-психологических качеств служащих, которые рассматриваются в качестве социального регулятора [5, с. 72].

Крайне важно то, что называется морально-нравственным воспитанием, те этические нормы и принципы, которые определяют человека как Человека, а также этические нормы и принципы организации государственной службы. Хотелось бы ещё раз подчеркнуть, что наибольшего успеха в борьбе с коррупцией и разрешении конфликта интересов на государственной службе можно достичь только при наличии комплекса четко выработанного, правового регулирования и этических норм, составляющих неотъемлемую часть жизнедеятельность общества в целом и каждого его члена.

В заключение ещё раз акцентируем, что конфликт интересов в системе государственной службы – явление сложное, требующее дальнейшей проработки как на правотворческом, так и на правоприменительном уровне.

Список литературы

1. Ахметова Н.А. Конфликт интересов на государственной службе // Власть. – 2013. – № 12. – С. 124-127.
2. Годунова Ю.Ю. Конфликт интересов на государственной службе // Актуальные проблемы социально-гуманитарного и научно-технического знания. – 2016. – № 3(7). – С. 15-16.
3. Костюк О.Н. Порядок разрешения конфликта интересов на государственной службе // Мир современной науки. – 2012. – № 3. – С. 4-12.
4. Маюров Н.П., Бялт В.С. Урегулирование конфликта интересов и разрешение служебных споров в органах внутренних дел: административно-правовое исследование // Пробелы в российском законодательстве. – 2013. – № 6. – С. 258-262.
5. Нравственные основы государственной службы России : учебное пособие / под общ. ред. В.М. Соколова. – М.: РАГС, 2003. – 336 с.
6. Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 13 Порядка временного отстранения сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации от выполнения служебных обязанностей, утв. приказом МВД России от 25.06.2012 № 630 : решение Верховного Суда РФ от 17.11.2016 № АКПИ16-909 // СПС КонсультантПлюс.
7. Обзор практики применения судами в 2014-2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции : утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016 // СПС КонсультантПлюс.