КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ: КОНКРЕТИЗАЦИЯ ПОНЯТИЯ

№9, 10.10.2017

Юридические науки

Овчинко Оксана Аркадьевна

Ключевые слова: КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ; ЛИЧНАЯ ЗАИНТЕРЕСОВАННОСТЬ; ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО; КОРРУПЦИЯ; A CONFLICT OF INTEREST; PERSONAL INTEREST; OFFICIAL CORRUPTION.

12 августа 2002 г. был принят Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов поведения служебного поведения государственных служащих», в статье 2 которого было установлено, что государственный служащий, «сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами», должен «воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа» и «принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов». Отметим, что такие правила были приняты впервые в законодательстве о публичной службе.

На первый взгляд, понятие «конфликт интересов» сложности не вызывает, потому как оба слова данного определения ясны и понятны любому человеку. Однако в юридической литературе отмечается, что конфликт интересов – весьма сложное социальное явление, в основе которого находится множество различных факторов объективного и субъективного свойства, институциональных погрешностей и недочетов в организации системы государственной службы [14].

В самом общем плане под конфликтом интересов в деятельности государственного служащего понимается «противоречие между частным (получение дохода и т.п.) и публичным (интересы службы, призванные служить правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства, которым причиняется вред)», связанное с ненадлежащим исполнением должностных (служебных) обязанностей [11]; ситуации, «когда происходит столкновение личной заинтересованности и объективного исполнения должностных обязанностей служащим, что может привести к ущемлению законных интересов граждан, организаций, общества» [1, с. 94], когда «личный финансовый или иной интерес служащего или зависимость его от других граждан или организаций могут помешать или мешают должным образом исполнять должностные обязанности» [8, с. 46].

Законодательное определение конфликта интересов дано в Федеральном законе «О противодействии коррупции», согласно ч. 1 ст. 10 которого «под конфликтом интересов … понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)».

Под личной заинтересованностью согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» понимается «возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в ч. 1 статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в ч. 1 статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями». С одной стороны, такое определение вводит в круг «личных интересов» очень большое количество лиц, с которыми «дети родителей и родители детей» могут быть связаны близкими отношениями. Данное определение может быть вообще расширено до необъятных пределов, если учитывать, что личная заинтересованность может быть прямой или косвенной, а также вспомнить правило «шести рукопожатий», согласно которому каждый из нас так или иначе опосредованно знаком с любым другим жителем нашей планеты через всего шесть общих знакомых.

С другой, – на наш взгляд, трудно не согласиться с А.Ф. Ноздрачевым, указывающим, что данное определение неоправданно сужает понятие «личная заинтересованность», сводя его к получению имущественных «доходов» или иных «выгод». Ведь кроме имущественных могут быть иные интересы, которые трудно отнести к «выгодам», например сексуальные или, допустим, конфессиональные [10]. Так, постановление Правительства РФ от 7 ноября 2005 г. № 656 «Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в сфере накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих» содержит понятие «личная выгода» – «выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды». Хотя, на наш взгляд, достаточно спорным является следующее положение данного постановления, согласно которому не является личной выгодой повышение по службе.

Нельзя не отметить, что законодательное определение носит так называемый вероятностный характер – личная заинтересованность «может повлиять» на выполнение обязанностей. Кроме того, поскольку в законе речь идет о «возможности получения доходов…», вероятно, такая возможность тоже может существовать только лишь в будущем. Такая большая степень вероятностного допущения, безусловно, не прибавляет определенности понятию конфликта интересов.

Еще один момент – понятие объективного исполнения должностных (служебных) обязанностей (осуществления полномочий). Данное понятие не имеет ни законодательного закрепления, ни устоявшегося толкования, хотя, конечно, каждый человек имеет представление о содержании понятия «объективный».

Таким образом, следует признать, что понятие конфликта интересов является оценочным, причем оценка в данном случае должна осуществляться вне нормативно установленных критериев. Полагаем, совершенно прав А.Ф. Ноздрачев, указывающий: «Конфликт интересов должен устанавливаться исключительно на реальности фактов, а не на том, что можно думать относительно возможности действий лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов» [10].

Очень важным для применения данного закона является определение того, кто является лицом, замещающим должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Таковыми являются не только государственные и муниципальные служащие, но и очень широкий круг лиц, замещающих государственные должности, работников государственных и негосударственных организаций – к такому выводу позволяет прийти Федеральный закон от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ, внесший изменения во многие законы в связи с установлением в Федеральном законе «О противодействии коррупции» общего для всех нормативных актов понятия конфликта интересов. В частности, к таким лицам отнесены Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Следственного комитета Российской Федерации, Секретарь Совета безопасности Российской Федерации, Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянный представитель Российской Федерации при международной организации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члены избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председатель Центрального банка Российской Федерации, Председатель Счетной палаты Российской Федерации, заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторы Счетной палаты Российской Федерации. Кроме того, Трудовой кодекс РФ (ст. 349.1, 349.2) распространяет анализируемую обязанность на работников государственных корпораций и государственных компаний, работников Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

Вместе с тем не совсем ясно, является ли установленный перечень исчерпывающим. Совершенно очевидно, что с любым изменением штатных структур определенных органов или созданием каких-либо органов или организаций этот список может измениться. Следует признать, что казуистичное перечисление определенных должностей не является идеальным.

Конфликт интересов вовсе не равнозначен коррупции. Например, государственный служащий может принять законное решение в ситуации, когда он имеет личный интерес в таком решении, однако действовать он будет в строгом соответствии с законом, несмотря на его наличие – и в данном случае мы имеем конфликт интересов, но отсутствует коррупция. Государственный служащий может взять денежное вознаграждение за принятие решения, которое и так было бы принято в данной ситуации – и в этом случае налицо коррупционное проявление, однако нет никакого конфликта интересов.

Государственной службе самой по себе свойственна высокая степень конфликтности, обусловленная компетенцией службы, наличием властных полномочий, возможностью применения государственного принуждения, принятием решений, отражающихся на деятельности иных лиц, а также особенностями порядка исполнения служебных обязанностей и административно-служебных отношений в целом [3]. Непосредственно источник конфликтов содержится в самом управленческом процессе, который «представляет собой выбор альтернатив, привлечение и распределение ресурсов, применение власти и мер принуждения к выполнению определенных действий, ограничение и организацию несистемного поведения» [6, с. 337] .

Если говорить о причинах конфликта интересов, то непременно нужно сделать оговорку о том, что в данном случае речь идет не о конфликте интересов как таковом, а о ситуации, когда возможная ситуации переросла в конфликт, когда человек совершил какие-либо действия вопреки интересам службы и общества, преследуя свои личные интересы, то есть когда сам конфликт интересов явился причиной коррупционного поведения.

По мнению О.Н. Костюк [6], основными объективными причинами возникновения и развития конфликта интересов являются: неэффективное распределение компетенции, неэффективность межведомственного взаимодействия органов государственной власти, недостаточное использование современных технологий государственного управления (информационных, телекоммуникационных), отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов, несоответствие государственного служащего требованиям к замещаемой должности – то есть, иными словами, неэффективный подбор кадров. Кроме того автор указывает на несовершенство законодательства Российской Федерации (наличие пробелов, коллизий и противоречий, коррупционных факторов в положениях нормативных правовых актов) и отсутствие современных механизмов стимулирования государственных служащих и компенсации соблюдения ими ограничений и запретов, связанных с государственной службой.

На наш взгляд, очень важно выделение ею субъективных причин конфликта, среди которых: неадекватный уровень притязаний и предпочтений государственных служащих, неудовлетворенные потребности государственных служащих (социальным статусом, денежным содержанием и т.д.), недостаточная социально-психологическая компетентность и развитость морально-психологических качеств государственных служащих.

Кроме причин в современной юридической литературе выделяются ряд условий, способствующих возникновению конфликта интересов [13]:
1) высокий уровень неопределенности компетенции, дублирование полномочий государственных органов, их структурных подразделений, государственных служащих;
2) недостаточная информированность общества о деятельности органов государственной власти;
3) наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, включение в них положений, способствующих созданию условий для коррупционного поведения, существующие пробелы в правовом регулировании;
4) несоблюдение служебной и организационной дисциплины;
5) отсутствие или недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации государственного служащего, дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду необъективности и неэффективности системы оплаты труда и др.

Р. Кандыбин не выделяет причины и условия, однако пишет о «факторах, в связи с которыми может возникать конфликт интересов» [4]:
– персональная предрасположенность государственного служащего к противоправному поведению;
– возможность использования должностного (служебного) положения для лоббирования своих интересов и интересов третьих лиц;
– наличие в служебных полномочиях сфер, подразумевающих принятие решений на основе субъективных оценок;
– возможность использования должностного (служебного) положения для нарушения запретов и ограничений, несоблюдения требований к служебному поведению;
– отсутствие контроля со стороны непосредственного начальника за деятельностью государственных служащих по исполнению ими своих должностных (служебных) обязанностей;
– наличие в коллективе устоявшегося приемлемого отношения к коррупционным проявлениям при выполнении государственными служащими возложенных на них обязанностей (задач).

Отметим, что О.Н. Костюк несовершенство законодательства относит к причинам коррупционного поведения, а А.М. Шилкин – к условиям, О.Н. Костюк говорит об отсутствии механизмов стимулирования, а А.М. Шилкин – об их недостаточном использовании, Р. Кандыбин рассматривает способствующие коррупционному поведению с совершенно иной стороны, но в целом получается единый причинно-условный комплекс, знать который необходимо в целях противодействия коррупционному поведению в сфере государственной службы.

Конфликт интересов – ситуация, которая может разворачиваться в различных областях исполнения государственным служащим своих служебных обязанностей и иметь достаточно большое количество конкретных выражений, предусмотреть которые все просто невозможно. Соответственно, возникает необходимость в осуществлении некоей группировки существующих множественных вариантов для выработки определенных типовых алгоритмов воздействия на разворачивание конфликта или предотвращения его.

По мнению А.В. Соловьева, следует говорить о конфликтах юридическом (конфликт права) и экономическом (конфликт интересов) [12, с. 142], которые разрешаются по-разному: экономический – путем согласования интересов в процессе обоюдного рассмотрения предмета спора или при участии третьих лиц, юридический – при вмешательстве административного органа или органа судебной власти.

Е.А. Максименкова в числе наиболее частых случаев конфликта интересов указывает совершение действий, принятие решений в отношении родственников, друзей, деловых партнеров государственного служащего и выполнение государственным служащим иной оплачиваемой работы, владение государственным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), замещение должности в коммерческих и некоммерческих организациях после увольнения с государственной службы, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного служащего [9].

С.Ю. Кабашов выделяет два вида конфликтов интересов на государственной службе [2, с. 54]:
– при формировании различных комиссий – личная заинтересованность может выражаться в покровительстве чьим-либо интересам, в использовании конфиденциальной информации, а также в обыкновенном взяточничестве;
– при проведении конкурса на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

А.В. Кудашкин и Т.Л. Козлов выделяют следующие наиболее часто встречающиеся ситуации, связанные с конфликтом интересов на государственной и муниципальной службе [7]:
1) владение государственным или муниципальным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях предотвращения конфликта интересов;
2) замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным (муниципальным) служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
3) занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления работодателя при наличии (возможности) конфликта интересов.

А.М. Цирин и М.А. Цирина выделяют конфликты интересов в частной и публичной сферах, а в целом авторы учебника [5] рассматривают виды конфликта интересов применительно к сферам деятельности – в сфере образования, в сфере здравоохранения, в законодательном процессе.

В Обзоре типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования (письмо Минтруда России от 15.10.2012 № 18-2/10/1-2088) выделяются ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:
– выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;
– выполнение иной оплачиваемой работы;
– владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
– получение подарков и услуг;
– имущественные обязательства и судебные разбирательства;
– взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;
– явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.).

В рамках выделенных ключевых областей обзор рассматривает более 20 типовых ситуаций конфликта интересов.

Очень интересно, на наш взгляд, к определению ситуаций возможного конфликта интересов подходит А.Ф. Ноздрачев, рассматривая конфликт интересов с точки зрения его реальности [5, с. 53].

Ситуация действительного конфликта интересов – это ситуация, в которой констатируются наличие какого-либо личного интереса и его реальное влияние на то, как данное лицо выполняет свои профессиональные и служебные обязанности. Лицо, замещающее должность, сознательно не принимает мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, в результате чего получает искомый доход.

Ситуация возможного конфликта интересов – это ситуация, когда личная заинтересованность лица, замещающего должность, ещё недостаточна для возникновения конфликта интересов, поскольку пока ещё нет никакой связи между его должностными обязанностями и его личными интересами, но гипотетически может проявиться и повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей. Во всех подобного рода случаях необходимо проводить проверку, не могут ли личные интересы должностного лица повлиять на то, как оно будет исполнять свои обязанности в новых служебных условиях или новые должностные обязанности, с тем чтобы убедиться, что реальный конфликт интересов не наступил и остается по-прежнему лишь потенциальным.

Ситуация кажущегося конфликта интересов – это ситуация, в которой личной заинтересованности лица, замещающего должность, в реальности не существует или имеющиеся по этому поводу факты являются недостоверными. Чтобы правильно оценить сложившуюся ситуацию, необходимо провести служебное расследование. Необходимо установить, что должностные обязанности лица не являются несовместимыми с его личной ситуацией, что оно не совершает правонарушений и не проявляет недобросовестности, необъективности и пристрастности при исполнении им своих должностных обязанностей. До тех пор пока эти факты не доказаны, налицо видимость конфликта интересов, и предъявлять обвинения данному лицу нельзя.

Вместе с тем следует отметить, что отсутствие в законодательстве разработанной типологии конфликта интересов в сфере государственного управления является, по мнению авторов, занимающихся исследованием этой области знаний, недостатком современного знания и затрудняет разработку алгоритмов урегулирования конфликтов.

Итак, конфликт интересов – достаточно сложное и многоаспектное понятие, практика применения которого привела к закреплению в Федеральном законе «О противодействии коррупции» единого для всех нормативных правовых и подзаконных актов определения. Однако это определение все же вызывает ряд вопросов и нареканий со стороны исследователей и, вероятнее всего, ещё ни один раз будет корректироваться в соответствии с объективными реалиями.

Законодательное понятие конфликта интересов позволяет выделить его признаки, при наличии которых, причем только в их сочетании, можно говорить о наличии конфликта интересов:
во-первых, возможность конфликта интересов связывается не со всеми трудящими нашей страны, и даже не со всеми государственными служащими, а с определенной категорией лиц, то есть понятие конфликта напрямую связано с замещаемой должностью;
во-вторых, наличие конфликта интересов определяется личной заинтересованностью – прямой или косвенной – определенных в законе лиц, которая «влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)»;
в-третьих, наличие конфликта интересов связывается не с получением доходов (и иных выгод), а только с возможностью такового.

Поиск сочетания частных и публичных интересов на государственной службе, не приносящего вреда эффективности управленческой деятельности, является одной из актуальных проблем современной юридической теории и практики, от решения которой зависит успех проводимых в стране административных реформ и развитие страны в целом как правового, демократического, социального государства.

Список литературы

1. Иванова Л.Л. Конфликт интересов на государственной гражданской службе и особенности его урегулирования // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2013. – № 4. – С. 93-101.
2. Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика : учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2011. – 196 с.
3. Казина Т.В. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 9. – С. 48-53.
4. Кандыбин Р. Сущность и типология конфликта интересов на государственной службе в военной организации государства // Военное право: электрон. научн. изд. – 2013. – № 1. – URL: http://www.voennoepravo.ru.
5. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организации: причины, предотвращение, урегулирование : научно-практическое пособие / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2016. – 224 с.
6. Костюк О.Н. Причинная обусловленность конфликта интересов на государственной службе // Молодой ученый. – 2012. – № 5. – С. 337-340.
7. Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Конфликт интересов на государственной муниципальной службе: объект, предмет, субъекты // Актуальные проблемы экономики и права. – 2010. – № 3(15). – С. 156-163.
8. Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. – 2010. – № 10. – С. 45-50.
9. Максименкова Е.А. Конфликт интересов на государственной службе // // Советник бухгалтера бюджетной сферы. – 2014. – № 2. – С. 90-100.
10. Ноздрачев А.Ф. Конфликт интересов: новое «универсальное» нормативное правовое определение понятия в законодательстве о противодействии коррупции. – URL: http://отрасли-права.рф/article/22819 (дата размещения: 28.02.2017).
11. О совместном прохождении службы в органах внутренних дел сотрудников, состоящих в близком родстве : письмо Минтруда России от 28.08.2014 № 18-2/В-599. Документ опубликован не был. СПС Консультант-Плюс.
12. Соловьев А.В. Конфликты на государственной службе: типология и управление : учебно-практическое пособие. – М.: Альфа-Пресс, 2008. – 292 с.
13. Шилкин А.М. Оптимизация механизмов урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе // Управление в современных системах. – 2014. – № 2. – С. 18-27.
14. Щеколдин С.Ю. Сложные аспекты нормативно-правового понимания категории «конфликт интересов» // Вестник ВГУ. Серия «Право». – 2009. – № 1. – С. 210-220.