УДК 34
РОЛЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ЗАЩИТЕ ПРАВ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ
№46,
Юридические науки
Кислицына Елена Владимировна
Ключевые слова: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ДЕЛО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ИСК; АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС; АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОЦЕДУРА; ADMINISTRATIVE MATTER; ADMINISTRATIVE SUIT; ADMINISTRATIVE JUSTICE; ADMINISTRATIVE PROCESS; ADMINISTRATIVE PROCEDURE.
Российские процессуалисты и административисты вот уже более пяти лет заняты спорами о правильном именовании и расположении в системе права России действующих правовых норм КАС РФ. Тем временем большинство окружающих нашу страну государств Европы и Азии десятилетия, а то и более полувека назад не только решили эту сложную теоретическую проблему, но и существенно продвинулись в развитии процессуального и процедурного законодательства, урегулировав целый ряд конкретных вопросов, связанных с реализацией, защитой прав граждан и организаций в публично-правовой сфере.
Представляется, что выбор той или иной юридико-технической модели зависит от решения законодателя и сам по себе такой выбор не определяет качество правосудия по тем или иным делам. Другими словами, эффективность судебной защиты прав граждан и организаций зависит прежде всего от содержания нормативного правового материала, а не от его расположения.
Вместе с тем современная процессуальная теория должна объяснять объективную правовую реальность. Такой реальностью является действующее право и правовые отношения. С принятием в 2015 г. КАС РФ указанная реальность, безусловно, претерпела определенные изменения. После соответствующих изменений невозможно, на наш взгляд, отрицать формирование в нашей стране права административного судопроизводства и правовой формы административного судопроизводства, урегулированной КАС РФ.
При этом следует согласиться с тем, что указанная форма имеет много общего с гражданской процессуальной формой, однако вряд ли из этого следует, что правовой формы административного судопроизводства не существует. Такой вывод особенно странно слышать от специалистов, признавших самостоятельность арбитражного процессуального права как отрасли права и соответственно самостоятельность арбитражной процессуальной формы, ведь на сегодняшний день различий между АПК РФ и ГПК РФ гораздо меньше, чем между любым из названных кодексов и КАС РФ. Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить лишь наименования институтов особенной части названных нормативных правовых актов.
В свою очередь, экономические споры гораздо меньше отличаются от гражданских дел, нежели гражданские дела отличаются от административных. Большинство экономических споров являются гражданскими по своей сути, т.е. вытекающими из тех же правоотношений, что и гражданские дела, рассматриваемые по правилам ГПК РФ. Именно это и послужило теоретической основой для разработки проекта единого Гражданского процессуального кодекса.
Таким образом, сегодня право административного судопроизводства, несомненно, имеет самостоятельный предмет правового регулирования, под которым можно понимать отношения, возникающие в связи с рассмотрением, а также при рассмотрении (разрешении) судами общей юрисдикции административных дел. Указанной отрасли права присущ такой же метод правового регулирования, как арбитражному процессуальному праву, гражданскому процессуальному праву, — императивно-диспозитивный.
И наконец, выскажем несколько слов относительно принципов права административного судопроизводства. Попытки обосновать наличие в арбитражном процессуальном праве принципов, которые не были бы присущи гражданскому процессуального праву, на наш взгляд, не выглядели убедительно и не увенчались успехом. Так, принцип осуществления экономического правосудия только арбитражным судом, скорее всего, является принципом отдельного института арбитражного процессуального права (института компетенции арбитражных судов), а не отрасли права в целом. Принципы доступности правосудия и права быть услышанным (выслушанным), если их выделять, присущи не только арбитражному судопроизводству, но и гражданскому, административному судопроизводству.
Во всяком случае, сам текст АПК РФ не содержит формулировок принципов права, которые существенно отличаются от формулировок ГПК РФ. Напротив, КАС РФ содержит сформулированный в самом законе и имеющий самое существенное значение для характеристики административного судопроизводства принцип, отсутствующий в гражданском процессуальном праве. Речь идет о принципе состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, который благодаря принятию КАС РФ превратился из принципа отдельного института права в принцип полноценной и целостной правовой отрасли.
Важно также подчеркнуть, что каких бы теоретических моделей мы ни придерживались, эти модели должны позволять нам решать практические вопросы. Теоретическая модель, согласно которой права административного судопроизводства (процессуальной формы административного судопроизводства) не существует, не позволяет этого. Автор настоящей статьи готов взять свои слова обратно, если сторонники соответствующего подхода покажут хоть одно принятое за последние пять лет постановление Пленума или Президиума ВС РФ, из которого видно, что нормы гражданского процессуального законодательства применяются в ходе административного судопроизводства. При анализе текстов указанных документов можно увидеть, что это возможно лишь на основании межотраслевой аналогии процессуального закона, т.е. со ссылкой на ч. 4 ст. 2 КАС РФ. Таким образом, с практической точки зрения вопрос о самостоятельности права административного судопроизводства (процессуальной формы административного судопроизводства) давно решен.
Необходимо переходить к новым вопросам. Таковыми являются вопросы оптимального соотношения административного судопроизводства и административных, т.е. внесудебных (досудебных), процедур. Здесь перед учеными открывается целый спектр проблематики, имеющей самое серьезное значение для практики. Остановимся лишь на нескольких ключевых, на наш взгляд, проблемах в этой сфере.
1. Устранение избыточного предварительного судебного контроля за деятельностью исполнительной власти, использование предварительного судебного контроля только там, где он необходим.
Так, сегодня в России по сравнительно простым с точки зрения социальной значимости, правовой и фактической сложности вопросам осуществляется обширнейший предварительный судебный контроль (например, суды общей юрисдикции рассматривают около 6 млн административных дел в год для взыскания задолженности по обязательным платежам с физических лиц независимо от размера такой задолженности). В то же время предварительный судебный контроль не осуществляется при реализации гораздо более значимых и сложных с правовой и фактической точек зрения полномочий:
— по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранного гражданина;
— по принятию органом местного самоуправления решения о сносе самовольной постройки;
— целого ряда полномочий в сфере охраны здоровья и т.д.
2. Оптимальное регулирование досудебной и судебной доказательственной деятельности сторон публичного спора, а также порядка возмещения связанных с ней расходов.
Соответствующие вопросы неминуемо возникают и решаются в судебной практике даже при отсутствии надлежащего правового регулирования.
Таким образом, за лицами, участвующими в обязательных досудебных процедурах разрешения споров, признано право на возмещение понесенных в связи с этим расходов по правилам, предусмотренным процессуальным, а не гражданским законодательством. До принятия названного Постановления многие специалисты полагали, что указанные расходы могут быть взысканы лишь путем предъявления в суд отдельного иска. Вместе с тем механизм взыскания судебных расходов, основанный на предъявлении иска, не обеспечивает эффективную правовую защиту имущественных прав лица, в пользу которого принят итоговый судебный акт по делу. Это наглядно видно и из сегодняшней судебной практики.
Полагаем, что невнимательная реализация на практике соответствующего подхода может привести к возникновению ситуаций, в которых судебный контроль применительно к установлению фактов в сфере таможенных, антимонопольных, налоговых правоотношений не будет признан достаточным, поскольку отсутствие у судов полномочий в сфере собирания доказательств, не представленных в рамках предшествующей судебному процессу административной процедуры, может свидетельствовать об отсутствии полноты юрисдикции в таких делах.
3. Формирование предмета административного спора до возбуждения производства по делу в суде, позволяющее впоследствии четко разграничить процессуальные права и обязанности суда, сторон спора.
В данном случае заслуживает внимания ч. 3 ст. 129 Административного процессуально-процедурного кодекса Республики Казахстан, закрепляющая чрезвычайно важное правило, согласно которому административный ответчик может ссылаться лишь на те обоснования, которые упомянуты в административном акте. Это правило подчеркивает, что активная роль суда в административном судопроизводстве должна служить для защиты именно слабой стороны спора (гражданина, организации). Суд не вправе использовать такую роль для восполнения ошибок, допущенных органом публичной власти. Подобные ошибки должны служить выгоде гражданина, организации.
В целом полагаем, что оптимальное согласование правового регулирования административного судопроизводства и правового регулирования административных процедур должно обеспечивать наиболее эффективную защиту прав граждан и организаций, вытекающих из публичных правоотношений. Оно не должно быть направлено на существенное ограничение процессуальных прав (например, путем введения обязательного досудебного порядка разрешения споров по всем категориям административных дел) и сокращение широких гарантий, предусмотренных процессуальной формой административного судопроизводства.
Список литературы
- «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 24.07.2023)// СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
- Стахов А.И. Судебная защита частных лиц в административном процессе посредством административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2021. № 6. С. 34 — 41.