УДК 347.73

К ВОПРОСУ О ФИНАНСОВОМ КОНТРОЛЕ КАК ГАРАНТЕ СОБЛЮДЕНИЯ ЦЕЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

№44,

Юридические науки

Аджиева Анифе Леннар кызы

Ключевые слова: БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА; ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ; ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ; ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ; ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ; BUDGETARY FUNDS; STATE CONTROL; PUBLIC ADMINISTRATION; FINANCIAL CONTROL; TARGETED USE.

Аннотация: В настоящей публикации определено понятие и основные признаки финансового контроля как гаранта соблюдения использования бюджетных средств. В конце исследования автором делается вывод о том, что на сегодняшний день назрела необходимость закрепления в действующем законодательстве понятия «бюджетный контроль», который неоднократно упоминается в нормах действующего законодательства, при этом законодатель данное понятие не раскрывает.

Важнейшим элементом системы управления государством является управление государственными финансами, в этой связи в правовом государстве важнейшей составной частью государственного контроля как механизма управления является финансовый контроль. Лукин А.Г. отмечает в этой связи, что «Государство, взяв на себя обязанность управления централизованными финансами, фактически принадлежащими всему обществу, должно создать условия для того, чтобы эти финансы использовались исключительно по назначению, а именно для выполнения функций государства … Для того чтобы не допустить использования централизованных финансов в целях, не связанных с исполнением государственных функций, наряду с бюджетированием и другими механизмами финансового управления, действует институт государственного финансового контроля» [6, с. 29]. Как отмечает Карандина Е.А., «эффективное осуществление регулирующей функции государства в экономической сфере предполагает наличие четко отлаженной, действенной системы государственного финансового контроля» [2, с. 56].

Кучеров И.И. определяет финансовый контроль «как составную часть государственного контроля, представляющую собой целенаправленную деятельность уполномоченных лиц, которые обязаны выявлять в финансовой сфере в рамках проводимых проверочных мероприятий, предупреждать и пресекать нарушения финансового законодательства, привлекать виновных к ответственности посредством применения финансовых и иных санкций и возмещать финансовый ущерб в целях создания эффективного финансового механизма и построения стабильной финансовой системы» [4, с. 116].

Предмет финансового права, как отмечает Соколова Э.Д., «составляют отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований». Поэтому финансовый контроль в общем охватывает те хозяйственные отношения, от которых зависят источники получения денежных средств, их объемы, а также правомерность и эффективность их использования. Именно финансовый контроль является тем основным инструментом, который позволяет оценить законность финансово-хозяйственной деятельности, и в ходе которого выявляются факты нарушений и злоупотреблений, что в конечном итоге укрепляет финансовую дисциплину. В этой связи с точки зрения науки финансового права финансовый контроль изучается как регламентированная нормами права деятельность уполномоченных органов.

Государственный финансовый контроль представляет собой сложный институт финансового права. Во-первых, это деятельность уполномоченных контрольных органов по проверке законности и эффективности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований. Во-вторых, это система мер, осуществляемых в рамках определенного бюджета бюджетной системы или конкретного учреждения по проверке законности и эффективности его деятельности. В любом случае финансовый контроль публичных финансов осуществляется в целях повышения эффективности деятельности государственных органов и предотвращения негативных последствий незаконного и нерационального использования финансовых средств.

В этой связи государственный финансовый контроль является важной составляющей государственного управления финансами. Соколова Э. Д. отмечает, что «финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения соблюдения законодательства и иных нормативных правовых актов в финансовой и хозяйственной деятельности во всех сферах общественной жизни страны. Осуществление финансового контроля, его направления, формы, методы зависят от конкретной обстановки, сложившейся в стране и на международной арене» [9, с. 85].

В науке финансового права нет существенных разногласий при определении термина «финансовый контроль».

Болтинова О.В. определяет «финансовый контроль как деятельность уполномоченных государством органов и организаций за соблюдением законности в процессе собирания, распределения, перераспределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан» [8, с. 44].

По Химичевой Н.И. государственный финансовый контроль «это деятельность контрольных органов по проверке законности, целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны и ее регионов» [10, с. 251].

Как видно, эти трактовки понятия финансового контроля и оценка его роли в проведении государственной финансовой политики выходят за рамки контроля за соблюдением лишь бюджетного законодательства, поскольку частью финансовой системы кроме ее бюджетной составляющей, являются банковская, налоговая, валютная, таможенная, антимонопольная и другие подсистемы.

Каждая их этих подсистем имеет свое правовое регулирование – соответствующие подотрасли финансового права, учитывающие их отраслевую специфику, в том числе регулирующие порядок осуществления контроля в этих подсистемах государственного финансового контроля: контроль в финансово-бюджетной сфере, банковский надзор, налоговый контроль, валютный контроль и т.д. То есть финансовый контроль распространяется на проверки соблюдения бюджетного законодательства, налогового законодательства, валютного законодательства, законодательства о банках и банковской деятельности и т. д.

Соколова Э.Д. отмечает, что «для эффективного, результативного осуществления финансового контроля, в том числе и бюджетного, требуется устойчивая, стабильная, отвечающая реальному положению дел в обществе, его правовая основа» [9, с. 87]. Однако несмотря на общность подходов к определению термина «финансовый контроль», актуальным вопросом современной науки финансового права является проблема систематизации и классификации финансового контроля. Это вызвано тем, что органы финансового контроля, как отмечает Соколова Э. Д., представляют собой разветвленную и сложную систему с четким разграничением между различными органами конкретных контрольно-надзорных полномочий и функций.

Такой же позиции придерживается Мигачев Ю.И., согласно которому государственный финансовый контроль представляет «сложно структурированную систему, охватывающую все государственные органы, учреждения, а также организации, являющиеся получателями бюджетных средств» [7, с. 80].

Как отмечено выше, изучение особенностей правового регулирования видов финансового контроля остается актуальным вопросом современной науки финансового права. Многие авторы отмечают, что проблемы вызваны отсутствием специального законодательства в сфере финансового контроля, так как нормы, регулирующие правоотношения в сфере финансового контроля, содержатся в Бюджетном кодексе Российской Федерации (раздел IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль»), Налоговом кодексе Российской Федерации (раздел V «Налоговая декларация и налоговый контроль», а также в некоторых специальных федеральных законах, например, в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле». Кучеров Н.И. указывает в этой связи на то, что «категорирование финансового контроля осложняется тем, что в нормах национального законодательства данный термин не определен, содержатся лишь отдельные положения, имеющие отношение к государственному финансовому контролю» [4, с. 96]. А Соколова Э.Д. отмечает, что «такая бессистемность норм вызывает некоторые сложности для теоретиков и правоприменителей, так как не сформирована единая терминологическая база, значительно различаются подходы к объемам финансового контроля, его видам и методам осуществления, а также отсутствует само определение финансового контроля» [9, с. 87].

Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит определения термина «финансовый контроль». Кучеров И.И. отмечает в этой связи, что «для целей бюджетного законодательства финансовый контроль понимается в узком его смысле, поскольку фактически сведен к проверке соблюдения бюджетного законодательства, т.е. условно такой контроль вполне может позиционироваться, во всяком случае на доктринальном уровне, как бюджетный» [4, с. 105]. Но при этом Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит и такого понятия, как бюджетный контроль.

Бюджетный кодекс Российской Федерации [1] (пункт 1 статьи 265), упоминая государственный финансовый контроль, не дает его определения. Установлено, что финансовый контроль (государственный и муниципальный) осуществляется, в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Кошель Д.Е. в этой связи отмечает, что буквальная трактовка Бюджетного кодекса Российской Федерации «позволяет относить к государственному (муниципальному) финансовому контролю исключительно контроль, осуществляемый в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Таким образом, родовое понятие, присущее всем финансово-правовым институтам, узурпируется бюджетным правом, поскольку никакого иного параллельного определения данной категории, как и вообще упоминания о ней вне контекста бюджетных правоотношений, законодательство о публичных финансах не содержит» [5, с. 52].

В этой связи необходимо разделять понятия финансового и бюджетного контроля, так как Бюджетный кодекс Российской Федерации (глава 26 «Основы государственного (муниципального) финансового контроля») регламентирует деятельность по осуществлению бюджетного контроля. Тогда как в теории финансового права понятие финансового контроля шире, чем понятие бюджетного контроля, поскольку последний представляет собой разновидность финансового контроля, проводимого в бюджетной сфере. Комягин Д.Л. говорит о бюджетном контроле «как разновидности финансового контроля, осуществляемого уполномоченными органами за деятельностью участников бюджетного процесса, связанную с мобилизацией, распределением и использованием средств бюджетной системы» [3, с. 234].

Таким образом, государственный финансовый контроль является важной составляющей государственного управления финансовой системой. Многообразие подсистем финансовой системы обусловливает наличие различных видов финансового контроля. Каждая их этих подсистем имеет свое правовое регулирование – соответствующие подотрасли финансового права, которые учитывают их отраслевую специфику, в том числе регулирующие порядок осуществления контроля в этих подсистемах.

Законодательство Российской Федерации не предусматривает понятия «бюджетный контроль», однако этот термин широко используется применительно к установленному Бюджетным кодексом Российской Федерации государственному (муниципальному) финансовому контролю. В этой связи проблема систематизации и классификации финансового контроля, а также изучение особенностей правового регулирования видов финансового контроля, в том числе в бюджетной сфере, остается актуальным вопросом современной науки финансового права.

Список литературы

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.
  2. Канардина Е. А. Федеральное казначейство в системе государственного финансового контроля Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2007
  3. Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учебное пособие / Д. Л. Комягин; общ. ред. А. Н. Козырин. – М. Институт публично-правовых исследований. 2011. С. 234.
  4. Контроль в финансово-бюджетной сфере. Научно-практическое пособие. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, Н.Е Абрамова. Москва. Контракт. ИЗиСП. 2016. С. 96.
  5. Кошель Д.Е. Понятие финансового контроля и вопросы систематизации законодательства // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2019. Т. 16, № 1. С. 52.
  6. Лукин А.Г. Постулаты и принципы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Основы экономики, управления и права. № 5, 2011. С. 29.
  7. Мигачев Ю.И., Муравьев И.А. Теоретико-правовые основы государственного контроля (административные и финансовые аспекты) // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 3 (76). С 80
  8. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013. С. 44.
  9. Соколова Э.Д. Некоторые проблемные вопросы финансового контроля // Финансовый контроль в сфере публичных и частных финансов: материалы Международной научно-практической конференции. Москва, 25 ноября 2016 г.: материалы конференции / К.С. Бельский, О.Н. Горбунова, Л. Л. Арзуманова [и др.]; под ред. И.А. Цинделиани. Электрон. текстовые данные. – М.: РГУП, 2017. – С. 87.
  10. Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юрист, 2004. С. 251.