УДК 34

ВОПРОСЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ

№42,

Юридические науки

Войтович Сергей Юрьевич

Ключевые слова: КОНТРОЛЬ; МЕХАНИЗМЫ; ЭФФЕКТИВНОСТЬ; ПРОБЛЕМЫ; ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ; ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ; ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ; ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ; ПАРЛАМЕНТ; ЭФФЕКТИВНОСТЬ; ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ; МЕРОПРИЯТИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ; CONTROL; MECHANISMS; EFFICIENCY; PROBLEMS; PARLIAMENTARY CONTROL; LEGAL REGULATION; LEGISLATIVE POWER; EXECUTIVE POWER; PARLIAMENT; EFFICIENCY; EFFICIENCY FACTORS; IMPROVEMENT MEASURES.

Аннотация: Институт парламентского контроля является динамично развивающимся элементом государственно-правовой системы Российской Федерации. В связи с этим в данной статье был проведен анализ эффективности парламентского контроля над исполнительной властью. Исследованы способы осуществления вопросы эффективности парламентского контроля, соответствующее законодательство и его пробелы.

Среди авторов, наиболее активно занимавшихся исследованием института парламентского контроля, следует указать таких ученых, как: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева М.В. Баглая, С.В. Бендюрина, Е.А. Бессолицына, М.В. Демидова, Г.Ю. Диваева, И.В. Гранкина, Д.А. Гусарова, А.В. Зиновьева, Р.Ш. Караева, Е.В. Коврякова, А.Е. Козлова, А.А. Корнилаева, Е.А. Коровникова, А.В. Кузнецова, О.Е. Кутафина, А.В. Малько, Н.И, Матузова, А.С. Саломаткина, Т.Я. Хабриеву, В.Е. Чиркина, М.Ю. Чупрынова, Н.И. Шаклеин и др.

Историко-правовой аспект становления парламентского контроля в России являлся предметом рассмотрения таких ученых, как В.И. Шевелев, О.Г. Малышева, А.Б. Николаев, В.К. Стенина, М.Ю. Чупрынов.

Зарубежному опыту по осуществлению контрольной функции парламентом уделено внимание в работах И.С. Крыловой, О.М. Матвеевой, А.Н. Пилипенко, П.И. Савицкого, М.Т. Тимофеева, И.Г. Тимошенко, А.Н. Тулаева.

Отдельные аспекты взаимодействия Парламента с правоохранительными и судебными органами при осуществлении парламентского контроля являлись предметом рассмотрения в работах таких исследователей, как М.Ю. Чупрынов, Е.А. Соломатин, Е.В. Коврякова, Г.Н. Махачев, Р.Г. Миронов, А.Д. Керимов.

Несмотря на достаточно большое количество исследований в области парламентского контроля, все же имеются теоретические проблемы, связанные с изучением института парламентского контроля, определяющие необходимость его современного осмысления с учетом требований антикоррупционного пакета актов и последних изменений в Конституции Российской Федерации. Осуществление дальнейшего совершенствования института парламентского контроля в России затруднительно без разработки целостной концепции.

Проблема повышения эффективности парламентской деятельности весьма актуальна для современной России, так как в последнее время в общемировой практике наблюдается тенденция усиления роли исполнительной власти и снижения значимости законодательных органов.

Под эффективностью парламентской деятельности можно понимать качественное, профессиональное, согласованное выполнение возложенных на парламент полномочий, основанных на защите интересов всех социальных групп.

Проблема эффективности парламентской деятельности является слабо проработанной.

Во-первых, нет широкого определения понятия «эффективность» применительно к законодательной власти.

Во-вторых, как правило, исследователи рассматривают эффективность парламента, принимая во внимание лишь отдельные аспекты, факторы, влияющие на эффективность его функционирования.

Поэтому необходимо комплексное изучение, объединение и структурирование факторов эффективности парламентской деятельности и поиск новых, поскольку анализ суммы всех критериев эффективности может дать достоверную картину степени эффективности законодательной деятельности в целом, в Российской Федерации в частности.

Эффективное осуществление представительских функций парламентариями заключается в поддержании ими диалога со своими избирателями с целью выяснения их взглядов, а также в использовании своих полномочий (т.е. принятие законов, участие в дебатах, составление парламентских запросов и т.д.) для озвучивания основанных на этих мнениях предложений. Поэтому одним из показателей эффективности парламентской власти является высокий уровень взаимодействия с избирателями и информационная открытость парламентских структур.

Эффективность парламентской деятельности также следует оценивать по состоянию общественного мнения, по тому, как конкретные правовые и политические акты парламента воплощают интересы общества.

Следовательно, важную роль в эффективном функционировании парламента играет доверие к нему со стороны граждан, так как институциональное доверие возникает, если институт оправдывает ожидания различных социальных групп. Если же общество испытывает недоверие к субъекту, то деятельность института существенно затрудняется.

В Российской Федерации легитимность представительной власти остается низкой, степень недоверия граждан страны к парламентским формам власти очень высока [3].

Кроме того, эффективно действующий парламент политически и юридически предполагает наличие зрелого гражданского общества. Без этого сущность и смысл парламентской деятельности теряют смысл, так как ставится под сомнение роль парламента как института опосредования между государством и гражданским обществом. Таким образом, на эффективность парламентской власти также влияют следующие условия: степень признания обществом качества власти, легитимность власти, информационная открытость парламентских структур, наличие гражданского общества. К основным критериям оценки эффективности относятся и контрольные функции парламента.

Данный фактор заслуживает особого внимания, так как в ряде стран наблюдается снижение роли парламента, которое обусловлено изменением соотношения сил и властных прерогатив между отдельными ветвями власти. Очевидно усиление исполнительной ветви власти и снижение контрольной функции парламента [3].

Что, несомненно, сказывается на эффективности работы парламента, так как низкие показатели парламентского контроля отражают общую девальвацию его общественной и политической значимости в глазах общества [2].

Парламентский контроль, являясь одним из видов государственного контроля, выступает непременным условием устойчивого конституционного строя в стране. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма, одно из условий достижения более эффективной деятельности органов государственной власти, слаженности работы всего государственного механизма, предотвращения нарушения прав и свобод человека и гражданина, реализации конституционных установлений и требований норм действующего законодательства.

Согласно Конституции РФ, парламент является законодательным и представительным органом государственной власти. В ее тексте отсутствуют нормы, которые, которые бы напрямую указывали на контрольные полномочия парламента России. Вместе с тем, это не снижает роли и значения Федерального Собрания, как органа, осуществляющего от имени народа высшую форму контроля [5].

Законодательное регулирование парламентского контроля в Российской Федерации наряду с Конституцией РФ осуществляется и Федеральным законом «О парламентском контроле». К органам, которых закон наделил соответствующими полномочиями относятся равнозначно как каждая из палат парламента (Совет Федерации Федерального Собрания РФ и Государственная Дума Федерального Собрания РФ), так и члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Также, в исключительных случаях, функции парламентского контроля осуществляет Счётная палата РФ.

Говоря о координационном взаимодействии, необходимо отметить, что в настоящее время состояние государственного контроля отличается такими особенностями, как разнообразие видов контроля, множественность органов, его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе, недостаточность разработанности методик (технологий) контроля.

В целом сейчас на федеральном уровне различаются несколько видов госконтроля: парламентский, президентский, контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, судебный контроль и прокурорский надзор.

Для специализированных контрольных и надзорных органов осуществление контроля и надзора является основной задачей. В целом контроль реализуется, как правило, в следующих формах: проверка, ревизия, инспектирование и надзор [2].

При осуществлении парламентского контроля важную роль играет взаимодействие Парламента с прокуратурой РФ. Так, прокуратура в соответствии с Конституцией РФ и Законом «О прокуратуре Российской Федерации», осуществляет надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура является самостоятельным и независимым государственным надзорным органом. Надзор следует рассматривать как одну из форм деятельности различных государственных органов по обеспечению законности. И в этой связи сущность прокурорского надзора, как и парламентского контроля, сводится к единому — защите прав, свобод и законных интересов граждан, к выявлению и устранению причин, препятствующих их реализации.

В целях реализации возложенных на него полномочий, Генеральный прокурор вправе готовить и направлять в необходимых случаях информационные материалы по вопросам борьбы с преступностью, в том числе и Федеральному Собранию РФ.

Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов [6].

Важную роль во взаимодействии с органами парламентского контроля играет и Следственный комитет Российской Федерации. Данный орган осуществляет предварительное расследование по наиболее значимым и общественно опасным составам преступлений. К его компетенции, что немаловажно, относится и расследование уголовных дел, связанных с фактами коррупции.

Полагаем, что именно в Следственный комитет Российской Федерации должны направляться материалы проверок, проводимых в рамках парламентского контроля для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования в отношении лиц, преступивших уголовный закон. Вместе с тем, считаем, что деятельность Следственного комитета Российской Федерации, за исключением уголовно-процессуальной деятельности, связанной с расследованием конкретных дел, должна также являться предметом парламентского контроля.

В настоящее время в осуществлении контрольной деятельности за исполнительной властью реально действующая система координации и взаимодействия контрольных органов в стране не сформирована. Существует скорее совокупность автономно действующих контрольных органов и их подразделений и определенный массив нормативных правовых актов, касающихся осуществления контроля [3].

Данная совокупность характеризуется избыточностью контролирующих органов и неунифицированностью в этой части правовых актов.

В связи с этим нередко допускается дублирование контрольных полномочий в действиях структур, их целях, задачах и функциях.

Разделение полномочий имеет и огромное практическое значение. Обозначение рамок деятельности каждого из звеньев системы государственного контроля должно противодействовать дублированию и параллелизму в различных государственных контрольных органах и, следовательно, способствовать повышению значимости, эффективности контроля, и, в конечном счете, решению актуальнейшей проблемы оптимизации работы.

Вместе с тем, здесь необходимо отметить, что одно лишь упорядочение контрольных полномочий без формирования эффективно действующих механизмов взаимодействия контрольных органов не является панацеей по коренному улучшению ситуации.

По этой причине во вновь создаваемых контрольных органах функции не всегда полно и четко определены, а в ранее сформированных и продолжающих действовать они своевременно не обновляются. Вопросы взаимодействия и координации в осуществлении парламентского контроля законодательно также не определены. В связи с этим, по нашему мнению, в настоящее время необходима разработка Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации», регламентирующего, в частности, координацию и взаимодействие органов, осуществляющих парламентский контроль с иными, в том числе подконтрольными, субъектами [9].

С учетом современного состояния и тенденций развития законодательства о парламентской ответственности Правительства Российской Федерации, необходимо создать действенный на практике, а не только на бумаге, механизм контрольных функций парламента. Внести необходимые изменения в законодательные акты, позволяющие непосредственно и напрямую, без участия Президента Российской Федерации, применять к членам Правительства меры конституционно-правовой ответственности. Парламентский контроль Правительства Российской Федерации должен стать самостоятельным институтом государственного и общественного контроля, цель которого будет направлена на строгое и неукоснительное соблюдение норм права всеми субъектами российского законодательства. Фактически контрольные функции парламента закреплены в действующем законодательстве, поэтому основной задачей, которая стоит перед парламентом, является практическая реализация данных норм [8].

Для повышения эффективности работы Федерального Собрания Российской Федерации необходимо в ближайшей перспективе:

− повысить качество законотворческой деятельности путем систематизации и устранения существующих в законодательстве пробелов и коллизий, уделения большего внимания экспертизе законопроектов, написания юристами пошаговой инструкции и рекомендаций по созданию законопроектов для региональных парламентов в связи с тем, что только незначительная часть региональных законопроектов становятся законами;

− для повышения эффективности представительной функции парламента депутатам необходимо уделять больше времени общению с населением путем использования сети Интернет, организации экскурсий студентов и заинтересованных граждан в Государственную Думу и Совет Федерации, публикации разрабатываемых и принятых законопроектов в наиболее читаемых населением СМИ;

− усилить контрольные функции федерального и региональных парламентов путем закрепления данного рода деятельности в Конституции с правом применения законодательным органом санкций в связи с выявлением отклонений в деятельности правительства, так как в настоящее время парламентский контроль исполнительной власти в России носит преимущественно информационный и рекомендательный характер.

Список литературы

  1. Федеральный закон «О парламентском контроле» от 07.05.2013 № 77-ФЗ (последняя редакция от 14.03.2022 №77-ФЗ)
  2. Бурдуков М.Ю. Современные проблемы парламентского контроля в российской федерации /М.Ю. Бурдуков // Уральский журнал правовых исследований. 2021. №2 (15). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-problemy-parlamentskogo-kontrolya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 06.09.2022).
  3. Алексеев Д.Б. Актуальные проблемы парламентского государственного контроля // Пробелы в российском законодательстве. 2013. №6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-problemy-parlamentskogo-gosudarstvennogo-kontrolya (дата обращения: 06.09.2022).
  4. Алексеев Р. А. Современный российский парламент: оценка политической значимости по результатам индексного анализа // Вестник МГОУ /Р.А. Алексеев 2022. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennyy-rossiyskiy-parlament-otsenka-politicheskoy-znachimosti-po-rezultatam-indeksnogo-analiza (дата обращения: 06.09.2022).
  5. Болотова В. А. К вопросу об эффективности парламентского контроля над исполнительной властью в России // Академическая публицистика. 2019. № 1. С. 67-69.
  6. Варлен М. В. Парламентский контроль: тренды и обыкновения // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2019. № 9 (61). С. 49-58. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/parlamentskiy-kontrol-trendy-i-obyknoveniya
  7. Матросов С. Н., Чернышева А. В. Парламентский и депутатский запросы как формы парламентского контроля // Редакционная коллегия. 2020. С. 152-156.
  8. Зубарев А. С. Типы парламентских запросов палат Федерального Собрания РФ (к вопросу о необходимости интерпелляций) // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 5. С. 65-80.