УДК 34

ПРОБЛЕМЫ ПРАКТИКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

№41,

Юридические науки

Горченко Алена Викторовна

Ключевые слова: АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ; КОНЦЕПЦИЯ; КОАП РФ; НОРМОТВОРЧЕСТВО; ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ; ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY; CONCEPT; THE ADMINISTRATIVE CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION; NORM-SETTING; PROCEEDINGS IN CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENCES.

Аннотация:Статья посвящена рассмотрению вопросов реформы института административной ответственности. В статье анализируется содержание представленной Правительством Российской Федерации Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Указывается на необходимость учета особенностей нормотворчества в сфере административной ответственности, разработки правовых предписаний, позволяющих осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в электронной форме.

Административная ответственность является мощным регулятором общественных отношений, поэтому неудивительно внимание к ней как со стороны законодателя, так и со стороны профессионального и научного сообщества. Уже не один год идет дискуссия о необходимости реформирования действующего КоАП РФ, разработано несколько проектов, однако все они были отклонены Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Однако ситуация, сложившаяся вокруг действующего КоАП РФ, должна получить свое разрешение, в связи с тем, что назрела реальная необходимость повышения эффективности процедуры привлечения к административной ответственности.

В проектах нового КоАП РФ уделяется большое внимание принципам производства по делам об административных правонарушениях, формируя с их помощью основной идейный скелет нового КоАП РФ. На наш взгляд, кроме закрепления самого содержания принципов, необходимо сделать оговорку о недопустимости внесения изменений в КоАП РФ, вступающих в противоречие с данными принципами, как это произошло с действующей редакцией.

Такие бессистемные изменения и являются главным разрушающим элементом института административной ответственности, порождают неоднородную правоприменительную практику и снижение общего уровня законности при привлечении к административной ответственности. В то же время в целом изменения направлены на детализацию процесса привлечения к административной ответственности, что, с одной стороны, может обеспечить большую защищенность прав участников производства, с другой — повышает организационные и финансовые издержки участия в деле об административном правонарушении как для участников производства, так и для государства. Учитывая общее количество дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судами и органами административной юрисдикции, можно сделать однозначный вывод о том, что любое усложнение процесса привлечения к административной ответственности повлечет существенное увеличение нагрузки на суды и органы административной юрисдикции, что, в свою очередь, потребует увеличения их штатной численности.

Кроме того, концепция нового КоАП РФ предлагает дифференцировать модели внесудебного и судебного административно-процессуальных порядков разрешения дел, возникающих из административно-деликтных ситуаций [4].

Сконцентрировав свое внимание на развитии положений действующего КоАП РФ, разработчики оставили вне поля своей работы некоторые системные проблемы института административной ответственности.

В проектах уделяется недостаточно внимания вопросам нормотворчества в сфере административной ответственности, а также доступности понимания содержания норм об административной ответственности для обеспечение единообразного толкования этих норм.

От возможности правильного толкования содержания нормы зависит реализация предупредительной функции административной ответственности. Четкое понимание противоправности поведения снижает риск совершения административных правонарушений, в том числе по незнанию. Обеспечение единообразного толкования норм административной ответственности лицами, привлекаемыми к административной ответственности, и субъектами административной юрисдикции позволит снизить количество обжалуемых постановлений по делам об административных правонарушениях. Тем самым снижая нагрузку на органы административной юрисдикции и судебную систему в целом [3].

С целью разрешения данной проблемы необходимо использовать при конструировании норм КоАП РФ четко определенную по содержанию терминологию. Следует значительно расширить перечень закрепляемых в КоАП РФ терминов и наиболее распространенных понятий, используемых при конструировании составов административных правонарушений. Не может признаваться доступной для понимания норма, содержание которой вынуждены толковать высшие юрисдикционные или судебные органы. Необходимость осуществления толкования сама по себе говорит о недостатках в конструкции нормы, о том, что даже внутри профессионального сообщества существуют различные варианты ее толкования. Частично данная проблема может быть разрешена путем проведения на этапе законотворческой деятельности профессиональных и общественных опросов на предмет уяснения содержания нормы лицами различных категорий.

Также следует максимально сократить количество норм отсылочного характера. И хотя Конституционный Суд Российской Федерации в целом не высказался за запрет отсылочных норм, понимая невозможность отказа от них на современном этапе, он сделал акцент на необходимости формулирования составов правонарушений в самих законах об ответственности [2].

КоАП РФ является ориентиром при формировании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об административной ответственности, поэтому он должен в полной мере соответствовать всем требованиям юридической техники, предъявляемым к ним.

Хорошим примером попытки отказа от использования отсылочных норм является глава 12 КоАП РФ. Кроме того, в условиях пересмотра подходов к государственному контролю (надзору) можно говорить о закреплении в КоАП РФ только тех административных правонарушений, которые несут повышенную опасность, что должно позволить отказаться от норм отсылочного характера. В остальных случаях ответственность будет наступать за неисполнение предписаний контролирующего органа.

Кроме того, необходимо закрепить особенности процедуры внесения изменений в КоАП РФ на всех этапах прохождения проекта. Эта работа должна быть направлена на обеспечение единства терминологии, используемой в КоАП РФ, согласованности вносимых изменений с принципами производства по делам об административных правонарушениях и иными положениями Кодекса, оценки последствий вносимых изменений. К данной работе максимально должны быть привлечены представители научного сообщества, органов административной юрисдикции и суда. Необходимо рассмотреть вопрос о создании Постоянной рабочей группы, которая будет вести работу по анализу проектов законов о внесении изменений в КоАП РФ.

Данные положения должны быть распространены не только на КоАП РФ, но и на законы субъектов РФ об административной ответственности, что, соответственно, приведет к ревизии регионального законодательства и повышению его качества.

Также стоит учитывать, что производство по делам об административных правонарушениях осуществляется не только судами, но и должностными лицами органов государственной и муниципальной власти. Данные лица, в большинстве своем, не обладают столь высоким уровнем компетенции, что и судьи, что в свою очередь приводит к значительному количеству нарушений прав лиц, привлекаемых к административной ответственности. В связи с этим при конструировании норм КоАП РФ стоит избегать оценочных понятий (разумный срок, в случае необходимости и др.), а также случаев предоставления органу административной юрисдикции избыточных юрисдикционных полномочий, реализация которых может ограничить возможность реализации прав участников производств по делам об административных правонарушениях.

Реализация данных предложений должна повысить предсказуемость и стабильность правоприменительной практики, обеспечив повышение гарантий прав участников производства и доверие к результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Еще одним вопросом, требующим решения при реформировании законодательства об административной ответственности, является внедрение в производство по делам об административных правонарушениях процедуры медиации. Данная процедура уже имеет положительный опыт применения в рамках гражданского, арбитражного и уголовного процессов и может оказаться эффективной в производстве по делам об административных правонарушениях.

Предлагаемые изменения позволят обеспечить стабильность действия законодательства об административной ответственности на протяжении длительного периода времени, повысят его эффективность и снизят затраты государства на обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, параллельно повысив гарантии защиты прав участников процесса.

Список литературы

  1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.07.2021, с изм. от 09.11.2021)// СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
  2. Попугаев Ю.И. Основные концептуальные положения по разработке общей и особенной частей нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / Ю.И. Попугаев // Административное право и процесс. 2019. № 6.
  3. Старилов Ю.Н. Модернизация административно-процессуального законодательства: основные задачи и главные направления законотворческой деятельности / Ю.Н. Старилов // Юридическая техника. 2015. № 9.
  4. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. URL: http://static.government.ru/media/files/KVhRVrFpSydJQShBIwlAY7khO7NAt9EL.pdf (дата обращения: 01.12.2021).