УДК 339.338.4
АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
№39,
Экономические науки
Поварова Юлия Александровна
Ключевые слова: ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ; ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК; КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА; ПЛАНИРОВАНИЕ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК; PUBLIC PROCUREMENT; FOREIGN EXPERIENCE OF PUBLIC PROCUREMENT; CONTRACT SYSTEM; PLANNING AND IMPLEMENTATION OF PUBLIC PROCUREMENT.
Мировая практика показывает, что государственные заказы являются мощным фактором, влияющим на уровень развития экономики любой страны, независимо от степени участия государства в рыночных отношениях. В развитых странах государственные заказы, несмотря на различия, связанные с национальными особенностями и разный набор структурных элементов в системе финансирования государственного заказа и особенности механизма их взаимодействия, широко используются как один из основных инструментов регулирования продовольственного рынка, элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики[4].
Анализ зарубежного опыта может быть применен при разработке и внедрении новых подходов к организации государственных закупок в России, делая вопрос исследования данного опыта актуальным в настоящее время.
Особый интерес представляет Федеральная контрактная система (ФКС) США, которая стала в свое время образцом для построения государственных закупок в экономике стран ЕС. ФКС США создана в 1921 году и является одной из старейших государственных контрактных систем:
• объем бюджетных средств, которые управляются в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США;
• участниками ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций;
• почти 12,5% трудоспособного населения США (около 17 млн. чел.) заняты в сфере госзаказов.
Государство в США способствует развитию конкуренции на внутреннем рынке, помогает малому и среднему бизнесу, предоставляя ему определенные льготы. Правительство закупает по фиксированным «ценам поддержки» сельскохозяйственную продукцию, произведенную американскими фермерами, гарантируя минимальный уровень дохода для расширенного воспроизводства. Приобретенная продукция затем реализуется государственными органами по рыночным ценам. Фермерские хозяйства как исполнители по гос. закупкам, в рамках авансовых платежей получают дополнительную прибыль в виде разницы между ценой реализации и закупочной в случае превышения первой из них.
В США используются разные экономические модели государственного контракта:
• контракты твердой цены;
• контракты возмещения затрат;
• результативные контракты (предусматривают, что цена государственного контракта фиксирована, однако подрядчик имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене);
• контракты комплексного поощрения (используется формула цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра – затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата).
Федеральная контрактная система США включает в себя механизмы управления всем жизненным циклом заказа: планирование – размещение – исполнение[2].
Процесс составления и подачи прогнозных планов в рамках системы предварительного планирования обеспечивается специальными информационными ресурсами. Функционирует федеральный портал FAAPS (Прогнозная система предварительных планов закупок) – http://fido.gov/doc/aap/default.asp. Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры – это уполномоченные представители государства, имеющие специальный сертификат, которые дают право размещать заказ или подписывать контракт. Основные функции контрактных офицеров включают:
• планирование и обоснование контракта;
• мониторинг исполнения и обеспечение исполнения положений государственного контракта;
• утверждение этапных результатов проекта и согласование выплат подрядчикам;
• изменение государственного контракта;
• закрытие государственного контракта.
В США ограничено количество ведомств, которые имеют право заключать контракты от имени государства. Полномочия ведомств на осуществление государственных закупок устанавливаются законом, а круг ведомств, которые могут закупать товары и услуги для собственных нужд непосредственно на рынке, ограничен. В настоящее время на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают Администрация общих услуг (General Service Administration, GSA), Минобороны США, НАСА, Агентство по НИОКР в энергетике (ядерная программа США). Крупнейшим закупщиком в Америке является оборонное ведомство. GSA отвечает за управление зданиями и обеспечение текущего функционирования федеральных ведомств и состоит из двух основных служб:
• Службы правительственных зданий (Public Buildings Service);
• Федеральной службы закупок (Federal Acquisition Service).
Администрация общих услуг покупает продукцию крупными партиями через торги, за счет этого общие затраты существенно сокращаются по сравнению с теми, что понесло бы каждое ведомство, закупая товары и услуги самостоятельно и в небольших количествах.
В соответствии с законодательством США закупки могут осуществляться посредством трех разновидностей процедур:
1. Торги (тендеры) — конкурсное определение поставщиков товаров и услуг (различают открытые и закрытые, одноэтапные и двухэтапные торги и т.д.).
2. Проведение переговоров — процедура закупок, условия которых является результатом переговоров между представителями государства и определенными частными компаниями.
3. Упрощенные процедуры закупок- в рамках упрощенных процедур закупок информация об их проведении размещается в свободном доступе или выбор делается среди существующих поставщиков на основе ценовых или иных критериев[3].
Основные принципы, на основе которых строится управление системой государственных закупок в США:
• достижение справедливости (обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы);
• борьба с коррупцией при государственных закупках;
• экономия и эффективность (обеспечение требуемого качества с минимальными затратами).
Федеральная контрактная система США прошла через этап максимальной регламентации и ужесточения процедур. В настоящее время в США проводится реформа ФКС, основными направлениями которой являются:
1. сокращение использования контрактов с возмещением затрат;
2. привлечение потенциальных исполнителей на основе извещений о заинтересованности, к формированию технических требований;
3. использование механизма конкурентных переговоров в целях проведения предварительного проекта;
4. проведение закупок комплексных услуг в отличие от закупки составляющих работ и сырья.
Закупки в странах Европейского Союза(ЕС) базируются на нормах ВТО (Всемирная торговая организация) и ЮНСИТРАЛ (Комиссия Организации Объединённых Наций по праву международной торговли).
В странах ЕС действуют две системы закупок: распределительная и централизованная.
При распределительной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.
Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все гос. закупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании[5].
Процедуры закупок в ЕС следующие:
• открытые и закрытые одно- и двухэтапные конкурсы;
• метод запроса котировок;
• закупки у единственного источника и другие.
Но наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативной правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности, путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.
Также в некоторых странах ЕС практикуется представление местным поставщикам и подрядчикам при гос. закупках различного рода преференций.
Кроме этого, информация о проведении гос. закупок в странах ЕС размещается в ежедневном электронном вестнике тендеров Евросоюза – (имеются версии на всех языках стран ЕС).
Наряду с общими нормами ВТО и ЕЭС европейские страны регулируют закупки национальным законодательством, и оно имеет свои отличия.
Отличительной особенностью, например, Германии в этом вопросе является то, что государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта при закупках, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, что и представители частного сектора экономики.
Основой урегулирования возникающих при закупках споров служит гражданское право. Также отличительной чертой государственных закупок в Германии является то, что под экономической выгодой понимают не всегда самые дешевые товары и услуги. Например, если речь идет о заказах, влияющих на окружающую среду, выбирают поставщика, чей регион наиболее подходит для производства[4].
Порядок проведения конкурсов (тендеров) и размещения госзаказов описаны в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных министерством экономики страны.
В Китае Закон о государственных закупках (GPL) вступил в силу в 2002 году.
В соответствии с этим Законом есть отличительное от систем гос. закупок других стран правило: правительственные учреждения и юридические лица КНР должны приобретать отечественные товары и услуги, за исключением тех случаев, когда они стоят на 20% дороже импортных.
Нормы о закупках в строительстве содержит Закон «О торгах» (BL).
Имеются также иные подзаконные положения, регламентирующие перечни товаров, процедуры и прочие условия государственных закупок.
С 2012 года был запущен Единый официальный китайский сайт для размещения информации о государственных закупках. Сайт учрежден и управляется Китайской федерацией логистики и закупок /CFLP/ и предоставляет общественности информацию о поставщиках и покупателях, обнародует детали сделок, в том числе информацию о предложенных разными поставщиками товарах и ценах.
Организация государственных закупок в Японии осуществляется на основании соответствующих контрактов, заключаемых с каждым поставщиком на децентрализованной основе. Японское законодательство, регулирующее осуществление гос. закупок, учитывает нормы ВТО и Соглашения по государственным закупкам.
Общие условия допуска компаний, в том числе и иностранных, к поставкам товаров, работ и услуг при осуществлении государственных и муниципальных закупок в Японии регламентируются следующими нормативно-правовыми актами:
• закон о государственном бюджете;
• императорский указ о бюджете, обслуживании счетов и регулировании деятельности по обслуживанию счетов;
• приказ кабинета о специальных процедурах правительственных закупок продукции или определенных услуг;
• приказ министерства финансов о специальных процедурах для правительственных закупок или определенных услуг;
• закон о местном самоуправлении.
Основным условием допуска компании или организации к участию в тендерных процедурах является наличие у нее подтвержденной компетентными государственными органами Японии квалификации поставщика товаров, работ, услуг.
В Японии определены три вида тендеров:
• открытые тендеры: заинтересованная организация публично объявляет о намерении осуществить закупки или заказать выполнение работ и приглашает к участию в тендере квалифицированных поставщиков. На основании открытых тендеров осуществляется распределение наибольшего числа закупок (исключение составляют строительные и связанные с ними технические работы).
• выборочные тендеры: заинтересованная организация публично объявляет о намерении осуществить прием заявок на допуск к участию в тендере. По результатам анализа заявок отбираются поставщики и исполнители работ, которые, по оценке организации, способны выполнить соответствующий контракт.
• лимитированные (единоличные) тендеры: организациям разрешается в порядке исключения заключать контракты с компаниями из числа отобранных поставщиков без проведения конкурентной тендерной процедуры. Основанием для заключения подобных контрактов являются в том числе: небольшая стоимость контрактов; необходимость сохранения государственной тайны; закупки продукции ферм, фабрик, школ, лабораторий, тюрем, иных подобных институтов; заключение контракта на территории иностранного государства.
Полезные элементы зарубежного опыта могли бы быть использованы в современной российской практике государственных закупок:
1. Федеральная контрактная система США стала важным механизмом обеспечения государственных потребностей. Строгая регламентация процедур, межведомственное взаимодействие и подконтрольность позволяют противостоять коррупции.
2. Широко применяются методики планирования обеспечения государственных нужд.
3. Конкурсные торги осуществляются по единой методологии, используется библиотека типовых контрактов и банк данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции.
4. Процесс государственных закупок находится в подчинении самостоятельных центров, ответственных за прогнозирование и планирование обеспечения государственных (муниципальных) нужд, процесс размещения заказа, за надлежащую организацию конкурсов и заключение контрактов, исполнение контрактов.
5. Действуют различные механизмы контроля исполнения контрактов, процедуры приемки и оценки результатов, анализа эффективности обеспечения государственных (публичных) нужд и системы управления публичными поставками продукции.
6. Специализированные информационные ресурсы управления контрактными системами решают задачу достижения публичной открытости и гласности всех контрактных процессов и их результатов.
Список литературы
- Азарская М. А., Поздеев В. Л. Научно-исследовательская работа в вузе. Учебное пособие Йошкар-Ола: Поволжский государственный технологический университет, 2016. – 228 с.
- Антонов В.И., Киселева О.В. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА И ВОЗМОЖНОСТЬ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ // Современные проблемы науки и образования. – 2013.; URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=9274 (дата обращения: 25.09.2022).
- Гиголаев А.А., Шеленговский П.Г. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК // Вестник науки. 2019. №12 (21). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-organizatsii-kontraktnyh-otnosheniy-v-sfere-gosudarstvennyh-i-munitsipalnyh-zakupok (дата обращения: 25.09.2022).
- Семенова Ф.З., Борлакова М.Б., Боташева Л.С. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК // Фундаментальные исследования. – 2016. – № 6-2. – С. 465-469;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=40444 (дата обращения: 25.09.2022).
- Шибанова А.А. ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В СОЗДАНИИ КОНТРАКТНЫХ СИСТЕМ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК // EESJ. 2019. №4-8 (44). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/opyt-zarubezhnyh-stran-v-sozdanii-kontraktnyh-sistem-v-sfere-gosudarstvennyh-zakupok (дата обращения: 25.09.2022).