УДК 351.756
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЪЕЗДА В РОССИЮ И ВЫЕЗДА ИЗ РФ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА И ПУТИ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ
№38,
Юридические науки
Налисник Елена Владимировна
Ключевые слова: ВЪЕЗД; ВЫЕЗД; ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАНИЦА; ДЕПОРТАЦИЯ; ВЫДВОРЕНИЕ; ТРАНЗИТНОЕ ПЕРЕМЕЩЕНИЕ; ENTRY; EXIT; STATE BORDER; DEPORTATION; EXPULSION; TRANSIT MOVEMENT; ENTRY; EXIT; STATE BORDER; DEPORTATION; EXPULSION; TRANSIT MOVEMENT; ENTRY; EXIT; STATE BORDER; DEPORTATION; EXPULSION; TRANSIT MOVEMENT.
Следует отметить, что, несмотря на достаточно большой массив нормативных правовых актов, регламентирующих въезд и выезд иностранцев и лиц без гражданства из РФ, на практике возникают проблемы применения соответствующих положений.
Помимо виз существуют и другие документы, дающие право на выезд иностранца из РФ. Например, для лиц, в отношении которых принято решение о выдворении либо о депортации из РФ, таковым является судебное решение об административном выдворении либо о депортации [5, с. 46]. Между тем, несмотря на перечисленные в законе основания, дающие право для выезда иностранцев из РФ, на практике также возникают затруднения в их применении.
Так, Ю.В. Морозов приводит в качестве примера ситуацию, когда «в 2015 году двое иностранцев после признания их судом виновными в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 18.8 КоАП РФ, с назначением наказания в виде штрафа и административным выдворением за пределы РФ в виде контролируемого самостоятельного выезда, оплатив штраф и приобретя за свой счет билеты, пытались выехать из РФ.
Однако при прохождении пограничного контроля в пункте пропуска через государственную границу они были задержаны. При этом основанием задержания послужило не вступившее в законную силу решение суда об административном выдворении (по мнению должностных лиц, с момента вынесения судом решения в соответствии с частью 6 статьи 32.10 КоАП РФ не прошло 10 суток и оно не вступило в законную силу). В результате указанные лица не были выпущены из РФ» [6, с. 34].
На первый взгляд должностные лица действовали в соответствии с законодательством РФ. Однако анализ законодательства РФ показывает, что ни ст. 11 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», ни Федеральный закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» не предусматривают ограничений на выезд иностранца из РФ в случае наличия у него решения суда, не вступившего в законную силу.
При этом ч. 3 ст. 28 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» определяет, что выезд из РФ иностранным гражданам может быть ограничен в случаях, если они уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом, — до исполнения обязательств, либо до достижения согласия сторонами [1]. Что же касается несостоятельности доводов должностных лиц при принятии решения в соответствии с частью 6 статьи 32.10 КоАП РФ, то необходимо отметить следующее.
Положение данной нормы определяет, что иностранные лица, которым назначено административное наказание в виде выдворения за пределы РФ в форме контролируемого самостоятельного выезда из РФ, обязаны выехать из РФ в течение пяти дней после дня вступления в силу постановления судьи о назначении соответствующего административного наказания.
Указанная статья относится к главе 32 КоАП РФ, регулирующей порядок исполнения отдельных видов административных наказаний, и является заключительной стадией производства по делу. При этом предшествующая ей стадия обжалования является альтернативной, так как ее возникновение зависит от того, будет ли лицо, в отношении которого принято решение об административной ответственности, его обжаловать или нет.
Учитывая, что обжалование решения суда является правом лица, но никак не обязанностью, и никто не вправе обязать воспользоваться таким правом или ухудшить положение лица по причине того, что оно не захотело воспользоваться своим правом. Из этого следует, что ч. 6 ст. 32.10 КоАП РФ, с учетом ч. 3 ст. 28 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» не могла применяться в отношении вышеуказанных иностранных лиц.
Относительно ограничений, применяемых в отношении иностранцев, Конституционный Суд РФ указал, что «ограничение права иностранных граждан на выезд из РФ означало бы их удержание на ее территории, не обоснованное целями, предусмотренными статьей 55 (часть 3) Конституции РФ, и вопреки ее статье 27 (часть 2) и, кроме того, могло бы ограничивать законную юрисдикцию других государств в отношении их граждан, препятствуя этим лицам как в исполнении обязанностей перед своими государствами, так и в получении защиты и покровительства, которые сама РФ своим гражданам гарантирует в силу статьи 61 (часть 2) Конституции РФ» [4].
На основании проведенного анализа решений судов, отменяющих постановления должностных лиц уполномоченных органов в отношении иностранных граждан, А.Е. Шулениной и В.В. Стукаловым сделан вывод о том, что аналогичные недостатки имеют место быть практически у всех контролирующих органов [10, с. 120].
Для решения данной проблемы видится необходимым для каждого органа исполнительной власти, который осуществляет производство по делам об административных правонарушениях в сфере нарушения правовых норм, регулирующих въезд в РФ и выезда с территории России, создание своей единой, открытой электронной базы данных принятых решений.
Создание такой базы, во-первых, позволит исключить ошибки в правоприменительной деятельности уполномоченных органов власти и создать единый подход уполномоченных должностных лиц в системе органов исполнительной власти к применению норм права с учетом решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Во-вторых, будет способствовать укреплению законности, предупреждению, выявлению и устранению ошибок при осуществлении правоприменительной деятельности, в частности, принятии процессуальных решений по делам об административных правонарушениях.
В-третьих, обеспечит действие принципов гласности и открытости разбирательства, а также будет способствовать реализации законной силы решений соответствующих органов исполнительной власти.
Необходимо отметить, что запрет на въезд в РФ является одним из самых негативных последствий для иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших российское законодательство в части режимных правил. Регулируя такой порядок, законодатель определил основания, при которых не — гражданину въезд в РФ может быть не разрешен и не разрешается.
«Как показывают результаты правоприменительной деятельности, иностранные граждане, ранее выдворенные с территории РФ, и въезд которым закрыт, зачастую, после замены паспорта с изменением своих паспортных данных повторно пытаются въехать на территорию страны. При этом установить таких лиц при въезде в РФ достаточно сложно. Большая часть из них выявляются уже на территории страны при совершении повторных правонарушений» [7, с. 243].
Как представляется, получение новых документов на другое имя не меняет правового статуса иностранца, т. е. получение таким лицом новых документов не меняет сути запрета на въезд этого лица в Россию и не означает, что данное лицо автоматически получило право на въезд в РФ до истечения установленного срока запрета. Получение новых документов с целью введения в заблуждение контролирующих органов следует расценивать как незаконное пересечение государственной границы, совершенное в период действия запрета на въезд в РФ.
После привлечения к ответственности иностранные граждане на основании решения суда подлежат административному выдворению.
Следует отметить, что все эти мероприятия сопровождаются финансовыми затратами, связанными прежде всего с содержанием и выдворением таких лиц. Такая негативная ситуация обусловлена прежде всего «открытостью» въезда в Россию иностранных лиц, на которых распространяется безвизовый режим. Безусловно, заключение совместных соглашений о безвизовом режиме сближает Россию с бывшими республиками Советского Союза, не следует забывать и о безопасности нашего государства.
Именно поэтому совершенствование законодательства, регулирующего правовые отношения с участием иностранных лиц, в частности, порядок въезда и выезда из РФ, должно осуществляться с учетом анализа миграционной ситуации, имеющей место быть не только в стране, но и в мире. При этом от состояния нормативной правовой базы также зависят и результаты правоприменительной деятельности уполномоченных органов [8, с. 243].
Решение озвученной проблемы видится в комплексном подходе к принятию мер по противодействию незаконной миграции, в частности, необходимости обязательной дактилоскопии всех категорий иностранных граждан независимо от их правового статуса (за некоторым исключением).
Следует отметить, что подобного рода мероприятия уже начали проводиться. Государство в целях осуществления контроля за иностранными гражданами, перемещающимися по территории страны, с 10 декабря 2014 г. ввело требования, согласно которым в дипломатических представительствах и консульских учреждениях России в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, Королевстве Дания, Республике Союз Мьянма, Республике Намибии и представительстве МИД России, находящемся в пункте пропуска через государственную границу России в международном аэропорту Внуково, осуществляется сбор биометрических персональных данных иностранных граждан, оформляющих визы с целью въезда в Россию либо транзитные визы для проезда через территорию Россию [2].
Необходимо отметить также некоторые недостатки в международных нормативных правовых актах (соглашениях (договорах)), регламентирующих въезд и выезд иностранцев из РФ, а именно, в них зачастую указываются не предусмотренные законодательством России документы, удостоверяющие личность.
Устанавливая правила транзитного перемещения через РФ, законодатель определил, что иностранные граждане, въезжая на территорию страны, обязаны помимо документов, удостоверяющих личность и дающих им право на пересечение государственной границы России, предоставить проездные билеты или документ, подтверждающий гарантию их приобретения в пункте пересадки на территории РФ в случае транзитного проезда через территорию Российской Федерации» [3], т.е. проездные документы, по которым въезжающие лица будут обязаны выехать с территории России.
Между тем, несмотря на наличие данных требований, закрепленных на уровне правовых актов, на практике нередки проблемы с их реализацией. В настоящее время складывающаяся вокруг транзитных иностранных граждан, по каким-либо причинам оставшимся на территории России, обстановка негативно сказывается не только на миграционной ситуации, но и на безопасности государства [9, с. 122].
Помимо озвученной проблемы, в настоящее время, как указано выше, остро стоят вопросы содержания иностранных граждан на территории страны, а также финансирования их депортации и административного выдворения с территории России. Между тем, несмотря на существующие дилеммы, на сегодняшний день отсутствуют совместные соглашения (договоры), которые бы детально регламентировали порядок выдворения и депортации с территории России транзитных иностранных граждан, которым по каким-либо причинам было отказано в приеме иностранным государством, в которое данное лицо планировало въехать.
В связи с этим, для решения названных задач необходимо заключить с приграничными государствами соглашения, детально определяющие правила по выдворению и депортации иностранных граждан в государства, из которых они прибыли, если такие лица получают отказ во въезде в страну назначения.
Результаты проводимого исследования указывают на то, что, несмотря на принимаемые со стороны государства меры по совершенствованию режима въезда-выезда, состояние дел в данной сфере правоотношений оставляет желать лучшего.
Разрозненность нормативных правовых актов, их несовершенство приводят к определенным правовым коллизиям, что не только не позволяет в полном объеме реализовать уполномоченным органам исполнительной власти свои полномочия при осуществлении административно-процессуальной деятельности, но и способствует совершению иностранными гражданами правонарушений.
Список литературы
- Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
- Указ Президента РФ от 24.11.2014 № 735 «О сборе биометрических персональных данных иностранных граждан и лиц без гражданства» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 48. Ст. 6848.
- Постановление Правительства РФ от 24.04.2003 № 241 (ред. от 06.12.2018) «Об утверждении Положения о подтверждении иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявлении гарантии предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 17. Ст. 1622.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2016 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 18.1 КоАП РФ, статьи 11 Закона РФ «О Государственной границе РФ» и статьи 24 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Х.Э. Увангуе» // Российская газета. 2016. 1 марта.
- Костыря А.С. Административное выдворение, депортация и реадмиссия: сравнительно-правовой анализ // Вестник Белгородского юридического института МВД России. 2017. № 2. С. 46.
- Морозов Ю.В. Правовой режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: проблемы правоприменения // Академический юридический журнал. 2017. № 4 (70). С. 34.м
- Садчикова С.А., Баловнева В.И. Административное выдворение иностранных граждан за пределы Российской Федерации // Интеграция наук. 2017. № 5 (9). С. 243.
- Самойлов В.Д. Эффективность государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (или что показал анализ Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.) // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 6. С. 234.
- Сизов И.Ю. Отдельные правовые проблемы въезда иностранных граждан на территорию Российской Федерации // Вестник экономической безопасности. 2016. № 3. С. 122.
- Шуленина А.Е., Стукалов В.В. Проблемы временного ограничения права выезда за пределы Российской Федерации лицам, не находящимся в розыске // Мат-лы IV Всероссийской научно-практической конференции. — Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2016. — С. 120.