УДК 342.7

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЪЕЗДА В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ И ВЫЕЗДА ИЗ НЕЕ

№38,

Юридические науки

Барсукова Виктория Константиновна

Ключевые слова: ВЫЕЗД; ВЪЕЗД; ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАНИЦА; ИНОСТРАННЫЕ ГРАЖДАНЕ; ЛИЦА БЕЗ ГРАЖДАНСТВА; НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ; ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ; EXIT; ENTRY; STATE BORDER; FOREIGN CITIZENS; STATELESS PERSONS; NATIONAL SECURITY; LEGAL FRAMEWORK.

Аннотация: В настоящей публикации автором проанализированы нормативно-правовые источники, регламентирующие въезд в Российскую Федерацию и выезд из нее. Помимо норм отечественного законодательства, проанализированы также международно-правовые источники.

Правовую основу режима въезда в Россию и выезда из нее составляют Конституция РФ, международные договоры, федеральные законы, подзаконные акты (указы Президента России, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти).

В соответствии с ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, «каждый может свободно выезжать за пределы РФ. Гражданин РФ имеет право беспрепятственно возвращаться в РФ» [1].

Ограничения, вводимые в рамках административно-правового режима въезда в РФ и выезда из РФ, базируются на ч. 3 ст. 55 Конституции России, устанавливающей, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Наиболее значимое место среди положений, служащих основой режима въезда-выезда, занимают, как указано выше, административно-правовые нормы. Ими регулируется, к примеру, оформление документов для пересечения Государственной границы России, режима пунктов пропуска и др. Указанные нормы требуют исполнения в императивном порядке, который присущ административному праву. В то же время необходимо отметить, что регулирование многих из общественных отношений, касающихся въезда-выезда из РФ, характеризуется взаимодействием норм сразу нескольких отраслей, которые, дополняют и усиливают друг друга.

В процессе подготовки и пересечения Государственной границы, лицо становится субъектом международного права. Его статус, выражаемый в присущих ему правах, обязанностях и ответственности, определяется заключенными международными договорами, как двусторонними [4], так и многосторонними [3].

Из международных договоров в рамках рассматриваемого вопроса следует назвать, прежде всего, Международный пакт о гражданских и политических правах, который в ст. 12 закрепляет, что: «каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную (п. 2 ст. 12), «упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами» (п. 3. ст. 12) [2].

Как представляется, эти положения Международного пакта о гражданских и политических правах делают легальными на внутригосударственном уровне:

— устанавливаемые федеральным законодательством в рамках данного режима отдельные временные ограничения прав граждан в целях охраны государственной безопасности, общественного порядка;
— право государства в лице соответствующих государственных органов определять виды, основания и порядок применения данных ограничений;
— установление полномочий соответствующих государственных органов, в том числе и органов национальной безопасности, связанных как с непосредственной реализацией, так и с обеспечением данных ограничений.

При этом международное сообщество признает возможность существования у государства императивных соображений государственной безопасности, при наличии которых, например, применение высылки может быть осуществлено безапелляционно (без предоставления доводов, процедуры пересмотра дела).

Кроме международно-публичных правил в ситуациях, связанных с пересечением государственной границы, важное значение имеют нормы, которые могут быть отнесены к отрасли международного частного права.

Наибольшую нагрузку в области регулирования въезда в РФ и выезда с территории РФ несет Федеральный закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», нормы которого регулируют порядок оформления и выдачи документов для выезда из России и въезда в РФ граждан Российской Федерации, порядок их выезда из РФ, порядок оформления и выдачи документов для въезда в Россию и выезда из РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, въезд в Российскую Федерацию и выезд из нее иностранных граждан и лиц без гражданства, порядок транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию РФ, а также ряд иных вопросов.

Нормы данного Федерального закона позволяют решать целый ряд вопросов обеспечения национальной безопасности. Так, применение режимных мер позволяет выявлять лиц, которые могут вынашивать намерения нанесения ущерба безопасности России. Об этом могут, например, свидетельствовать попытки иностранных граждан получить необходимые документы для въезда в РФ и выезда из нее с нарушением установленных правил, сообщение ими о себе недостоверных анкетных и иных данных и ряд других.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 названного Федерального закона «иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Российскую Федерацию и выезде из РФ предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, и визу, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, настоящим Федеральным законом или указами Президента Российской Федерации» [6].

Законодатель не раскрывает понятия «действительный документ». Для его правоприменения сотрудники правоохранительных органов исходят из сложившейся практики совокупного толкования различных ведомственных нормативных правовых актов. «На практике действительным документом принято считать документ, надлежаще оформленный выдавшим его компетентным органом (государством), содержащий все необходимые подтверждения его валидности (печати, подписи), не просроченный, не содержащий исправлений, подчисток, подделок, принадлежащий предъявителю» [9, с. 47].

Поэтому предъявление иностранными гражданами недействительных документов, удостоверяющих личность (например, с истекшим сроком действия, имеющих признаки подделки, фальшивых и т.д.), отсутствие или недействительность визы являются основанием для применения к ним предусмотренных законодательством мер административного принуждения.

В реализации режимных мер участвует целый ряд федеральных органов исполнительной власти (Министерство иностранных дел России, МВД России, Федеральная таможенная служба России и др.), в том числе и органы Федеральной службы безопасности.

В частности, в соответствии с п. «р» ст. 12 ФЗ «О федеральной службе безопасности» органы федеральной службы безопасности вправе «участвовать в соответствии с законодательством РФ в решении вопросов, касающихся приема в гражданство РФ и выхода из него, въезда на территорию РФ и выезда за ее пределы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ» [5].

Установление и обеспечение административно-правового режима въезда и выезда из РФ относится к полномочиям пограничных органов ФСБ России. Пограничные органы ФСБ России, осуществляя пограничный контроль, реализуют большой комплекс мер административного воздействия в соответствии с законодательством о Государственной границе России, основу которого, помимо Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», составляет также Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

«Пропуск через Государственную границу РФ – только часть системы правил, которые формируют режим Государственной границы России. Содержанием правил пропуска выступает признание законности пересечения линии границы при движении в пункт пропуска или получение разрешения пересечь линию Государственной границы» [10, с. 114].

Законом РФ «О Государственной границе РФ» определяется, что пересечение границы по суше людьми и транспортом осуществляется посредством путей международного железнодорожного и автомобильного сообщения, или в других местах, которые определяются международными договорами России или актами российского Правительства. Указанными документами может регулироваться время пересечения границы, устанавливаться порядок следования через Государственную границу России.

Анализ положений Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» и Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» позволяет выделить несколько аспектов, формирующих содержание правил пропуска:

1) пропуск физических лиц осуществляется в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, где пограничные органы проводят процедуру пограничного контроля, направленную на определение наличия или отсутствия оснований к выезду из России или въезду на территорию РФ.

Федеральный закон определяет как пункт пропуска через Государственную границу РФ — «территорию (акваторию) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского, речного порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности, где в соответствии с законодательством РФ осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных» [8].

Въезд в пункты пропуска и выезд из них физических лиц осуществляется в выделенных для этого местах, на основании пропусков, выдаваемых администрацией, соответственно, аэропорта, аэродрома, морского, речного порта, железнодорожного, автомобильного вокзала или станции, иного транспортного предприятия, по согласованию с органами и войсками Федеральной пограничной службы Российской Федерации.

Этими же органами регулируются места и продолжительность стоянок в пунктах пропуска, порядок посади пассажиров в транспорт при убытии и прибытии в Россию, а также порядок погрузки (выгрузки) багажа и грузов;

2) в зависимости от результата пограничного контроля, осуществляется пропуск либо непропуск лица. При положительном решении в соответствующем документе ставится отметка, где указывается дата и место прохождения лицом пограничного контроля;

3) нарушение порядка пересечения линии границы и следования от пункта пропуска и в обратном направлении не является нарушением правила пропуска. Указанное нарушение посягает на правила пересечения линии границы.

Федеральный закон «O правовом положении иностранных граждан в РФ» дает определение понятий: «иностранный гражданин» — это «физическое лицо, не являющееся гражданином России и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства»; и «лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства» [7].

Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» регулируются отношения, которые возникают при учете перемещений иностранцев и лиц без гражданства, относительно их въезда в Россию, транзитного проезда через территорию России, передвижения по территории РФ, или выезда из Российской Федерации.

Согласно указанного Федерального закона, Президентом России был издан Указ «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации», с целью обеспечить конституционное право граждан России свободно выезжать из Российской Федерации и въезжать в нее, другие права и свободы граждан России, осуществлять их защиту и покровительство за пределами РФ.

В сфере организации режима въезда-выезда имеет большое значение порядок урегулирования вопросов, связанных с деятельностью нескольких государственных контрольно-надзорных органов, обеспечивающих законный пропуск лиц через государственную границу. Кроме вышеуказанных пограничных, а также таможенных подразделений, в данной сфере действуют и осуществляют свои проверочные мероприятия органы миграционного, санитарного, ветеринарного, фитосанитарного, экологического и транспортного контроля.

Список литературы

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
  2. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
  3. Конвенция № 185 Международной организации труда «Пересматривающая Конвенцию 1958 года об удостоверениях личности моряков» (принята в г. Женеве 19.06.2003 на 91-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // Бюллетень международных договоров. 2011. № 1.
  4. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о пунктах пропуска на российско-китайской государственной границе (Пекин, 27.01.1994) (ред. от 20.09.2016) // Бюллетень международных договоров. 2017. № 1.
  5. Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «О федеральной службе безопасности» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 11. Ст. 1591.
  6. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 04.03.2022) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 9. Ст. 1285.
  7. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 28.06.2022) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 1 (Часть I). Ст. 77.
  8. Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 30.12.2021) «О Государственной границе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 (Часть I). Ст. 4186.
  9. Воронина Н.А. Административно-правовые процедуры и режимы в системе миграционных правоотношений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства: монография / Н.А. Воронина, В.А. Волох, Е.В. Володин. — М.: Гос. ун-т упр., 2014. – С. 47 – 48.
  10. Лобода В.В. Правовая защита режима Государственной границы Российской Федерации в пунктах пропуска // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 2. С. 114.