УДК 34

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ

№37,

Юридические науки

Головня Алексей Михайлович

Ключевые слова: ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ; РЕФОРМЫ; СИСТЕМА; ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА; ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ; PUBLIC ADMINISTRATION; REFORMS; SYSTEM; FUNCTIONS OF THE STATE; EXECUTIVE POWER.

Аннотация: На основе проведенного анализа взглядов теоретиков, автором выявлено содержание понятия государственного управления, а также исследованы признаки, характеризующие его. Делается вывод о том, что закрепленное и общепризнанное понятие «государственное управление» отсутствует.

Становление новой российской системы государственного управления проходило в условиях быстрого изменения политических, социально-экономических устоев общества, что привело к радикальному изменению системы управления, резкому отказу от старых методов управления. Проведение реформ, опираясь на опыт западных стран, у которых главными общественными ценностями являются либерализация цен, приватизация, свободная конкуренция, без учета российской специфики, истории российского государства привело к конфликту внутри общества, потере социальной стабильности, что неизбежно отразилось на эффективности проводимых преобразований.

Проанализируем высказанные в научной литературе подходы к понятию «государственное управление». Известный ученый Г.В. Атаманчук сформулировал понятие: «государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу» [3, с. 32].

Н.И. Глазунова рассматривает государственное управление как «целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей» [4, с. 13].

Некоторые авторы рассматривают понятие «государственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, со¬стоящее в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом управления [6, с. 92]. Другие авторы под исследуемым понятием понимают «организующую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства» [7, с. 20]. Анализируя рассмотренные определения, можно прийти к выводу о том, что государственное управление – это деятельность органов власти, направленная на выражение интересов общества.

Понятие «государственное управление» раскрывают с разных точек зрения. Классическое определение понятия управление звучит как деятельность государств или других субъектов государственной власти, которая осуществляется вне границ правосудия и законотворчества. То есть управление определяется как такая государственная деятельность, которая не может быть названа ни правосудием, ни законотворчеством.

В большом количестве нормативно-правовых актов упоминается государственное управление в организации деятельности той или иной сферы жизнедеятельности. Но даже в основополагающем законе всего нашего государства – Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [1], нет закрепленного рассматриваемого нами понятия. В ней отсутствует этот термин, а имеется закрепленное определение «исполнительная власть».

Так, ст. 77 Конституции РФ устанавливает, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Но в то же время органы власти субъектов наделены независимостью, которая заключается в том, что их деятельность осуществляется самостоятельно и не требует вмешательства федеральных органов власти.

Надо отметить, что понятие «государственное управление» является шире, чем понятие «исполнительная власть», в связи с тем, что функции, которые осуществляются в процессе управления, возлагаются и на другие органы государственной власти. По своему определению государственное управление — это деятельность, через которую реализуется исполнительная власть, следовательно, исполнительная власть производна от государственного управления и обладает полномочиями, которая реализуется в процессе осуществления этой деятельности. Но в тоже время исполнительная власть является основной публичной властью, у которой имеются фактические рычаги управления материальными и финансовыми ресурсами для обеспечения одинаковых возможностей реализации закрепленных прав и свобод, как юридических, так и физических лиц.

Определение рассматриваемого понятия нашлось в п. 2 ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: «Государственное управление — деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» [2].

Проанализировав работы исследователей и содержание нормативно-правовых актов, можно сделать вывод, что закрепленное и общепризнанное понятие «государственное управление» отсутствует. Возможно, это связано с тем, что деятельность государства – многогранный объект, изучаемый многими научными дисциплинами: теорией государства и права, административным правом, политологией, социологией, наукой социального управления, конфликтологией и др. Каждая из этих наук изучает свой аспект многогранной деятельности государства.

В настоящее время у представителей различных областей отечественного обществознания не существует единой точки зрения и на предмет теории государственного управления. Скорее всего, это также связано с отсутствием однозначных определений понятий «управление» и «государственное управление».

Но любая сфера деятельности характеризуется отличительными особенностями и свойствами, по которым можно сформировать более четкое понимание понятия. Для этого я рассмотрю признаки, которые и являются отличительными особенностями государственного управления, позволяющие конкретизировать его определение.

В теории административного права перечислены признаки государственного управления:

• государственное управление – это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов;
• в рамках государственного управления органы государственной власти в пределах своей компетенции вправе осуществлять правотворческую деятельность и контролировать ее соблюдение;
• государственное управление распространяется не только на государственные подконтрольные сферы деятельности, но и на деятельность частных субъектов, например, на некоммерческие организации;
• государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые действуют от имени и по поручению государства;
• государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, то есть фактически обеспечивает внесудебный порядок осуществления уполномоченными органами мер принуждения (применение административно-предупредительных и мер административного пресечения, назначение административных наказаний).

Е.В. Охотский выделил следующие признаки государственного управления [5, с. 35]:

 масштабность. Это распространение управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях), выходящее за его пределы в рамках проводимой международной политики;
 властный характер. От имени государства власть реализуют соответствующие органы, власть едина, централизована, консолидирована, способна разрешать конфликты и устранять противоречия в решении социальных проблем, может применять меры государственного принуждения в случаях, когда иными способами добиться справедливости невозможно;
 возможность использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д.;
 органическая целостность. Это проявление диалектического единства интересов власти, общества и гражданина.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. выделяли схожие признаки государственного управления:

1. Это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.
2. Правотворчество, т. е. это деятельность по разработке и утверждению правил поведения, обязательных для всех объектов управления.
3. Всеобщность, т. е. государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан.
4. Масштабность, т. е. государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества.
5. Распространение, т. е. государственное управление простирается не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации.
6. Это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности.
7. Системность, т. е. государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством, как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления.
8. Законность, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ.
9. Иерархия. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений.
10. Организационность, т.е. деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций.
11. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

Таким образом, на основании рассмотренных признаков и их анализа, можно прийти к выводу о том, что государственное управление – это исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая специальными органами государственной исполнительной власти на всей территории государства и во всех сферах жизнедеятельности непрерывно и постоянно на основании законов путем использования необходимых юридически властных полномочий, неисполнение которых влечет за собой наложение наказания.

Список литературы

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
  2. Федеральный закон Российской Федерации от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (электронный ресурс) // СПС: Консультант. – URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 02.03.2022).
  3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997. 400 с.
  4. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 551 с.
  5. Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский. Моск. Гос. Ин-т межд. Отношений (ун-т), международный ин-т управления. – М.: МГ МО(У) МИД России, 2008. 548 с.
  6. Слепышев А.Л. Государственное управление в современной России: теория и практика // Социум и власть. 2014. № 2. С. 91-96.
  7. Советское административное право / Отв. ред. проф. П.Т. Василенков. М.: Юридическая литература, 1990. 544 с.