УДК 34

ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРОФИЛАКТИЧЕСКИХ МЕР В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

№36,

Юридические науки

Рогожников Евгений Юрьевич

Ключевые слова: ДОРОЖНОЕ ДВИЖЕНИЕ; АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ; ПРОФИЛАКТИКА; TRAFFIC; ADMINISTRATIVE OFFENSES; PREVENTION.

Аннотация: Статья посвящена актуальным проблемам профилактики административных правонарушений в области дорожного движения.

Предметом регулирования Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее — Закон об основах профилактики) заявлены «общественные отношения, возникающие в сфере профилактики правонарушений в Российской Федерации». В нем устанавливаются правовые и организационные основы системы профилактики правонарушений, общие правила ее функционирования, основные принципы, направления, виды профилактики и формы профилактического воздействия, полномочия, а также права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в ее осуществлении (ч. 2 ст. 1).

Фактически впервые в законодательстве дано легальное определение профилактики правонарушений как «совокупности мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения» (п. 2 ст. 2). При этом под термином «правонарушения» понимаются как преступления, так и административные правонарушения [2].

Следует отметить, что профилактика правонарушений основывается на ряде принципов, к которым относятся:

— приоритет прав и законных интересов человека и гражданина при осуществлении профилактики;
— законность;
— обеспечение системности и единства подходов при осуществлении профилактики;
— открытость, непрерывность, последовательность, своевременность, объективность, достаточность и научная обоснованность принимаемых мер профилактики;
— компетентность при осуществлении профилактики;
— ответственность субъектов профилактики и их должностных лиц за обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина (ст. 4 Закона об основах профилактики) [1].

Рассмотрим более подробно теоретические (научные) постулаты исследуемого явления. В научной литературе прямо указывается, что в понятие предупреждения правонарушений входит понятие «профилактика правонарушений». Это вполне объяснимо, поскольку без профилактики не может быть предупреждения. Предупреждение (а в итоге сокращение) правонарушений всегда предполагает эффективную профилактику конкретных правонарушений. Но в данном случае понятие профилактики следует рассматривать как в широком смысле слова, так и в узком. В первом случае речь идет о недопущении конкретных правонарушений, предохранении отдельных членов общества от совершения ими правонарушений. Во втором под профилактикой можно понимать деятельность по выявлению причин правонарушений, условий и обстоятельств, способствующих их совершению, а также по выявлению лиц, способных совершить правонарушения, и проведению с ними мероприятий, удерживающих их от совершения правонарушений [4].

Следующий момент, на котором следует остановиться, — это виды профилактики. Как известно, в законодательстве выделяются два основных вида профилактики: общая и индивидуальная (ст. 15 Закона об основах профилактики). Их отличие заключается в предмете, на который эти виды направлены. В первом случае это все правонарушения, отдельные виды, причины и условия, им способствующие, во втором — конкретные лица, склонные к совершению правонарушений, а также факторы, способствующие совершению конкретных правонарушений. Тем не менее значение общей и индивидуальной профилактики необходимо исследовать в диалектическом единстве и взаимообусловленности, которые проявляются в наличии общих конечных целей этих видов профилактики [3].

Именно из этих теоретических постулатов мы будем исходить при исследовании заявленной тематики. Надо сказать, что профилактика правонарушений в области дорожного движения имеет свои особенности, обусловленные спецификой складывающихся общественных отношений, наличием источника повышенной опасности (транспортных средств), особым статусом водителей, огромным количеством участников дорожного движения, распространенной деликтностью и латентностью правонарушений (некоторые ученые утверждают, что выявляется не более 15 — 20% совершенных нарушений). Поэтому обеспечение безопасности дорожного движения отнесено к одному из основных направлений профилактики правонарушений (п. 5 ч. 1 ст. 6 Закона об основах профилактики).

Правовая основа системы профилактики правонарушений закреплена в ст. 3 Закона об основах профилактики и включает, в частности, Конституцию РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, российское законодательство (акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты).

Анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения в области дорожного движения, свидетельствует о следующем. В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» профилактика правонарушений как самостоятельный вид деятельности не упоминается, в основном говорится о «предупреждении дорожно-транспортных происшествий» (ст. ст. 1, 5, 8 и др.), «предупреждении причин возникновения дорожно-транспортных происшествий» (ст. 2), «профилактике аварийности» (ст. 8). Как представляется, это вполне логично, поскольку ДТП и их совокупность — «аварийность» — являются, как правило, отрицательным (негативным) следствием нарушения требований безопасности, содержащихся в ПДД и иных нормативных правовых актах.

В числе субъектов профилактики законодательно закреплены федеральные органы исполнительной власти (п. 1 ч. 1 ст. 5 Закона об основах профилактики). Кроме того, установлено, что субъекты профилактики правонарушений осуществляют свою деятельность в пределах компетенции, установленной Законом об основах профилактики и другими федеральными законами (ч. 2 ст. 5 Закона об основах профилактики). К компетенции федеральных органов исполнительной власти в области профилактики правонарушений (ст. 8 Закона об основах профилактики) отнесены:

— выработка государственной политики в сфере профилактики правонарушений и обеспечение ее реализации;
— осуществление нормативно-правового регулирования в сфере профилактики правонарушений;
— создание ведомственных координационных органов в сфере профилактики правонарушений, осуществление координации деятельности по профилактике правонарушений в подведомственных органах и организациях;
— обеспечение взаимодействия субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений;
— формирование и представление в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти официальной статистической информации о профилактике правонарушений;
— осуществление профилактики правонарушений в формах профилактического воздействия, предусмотренных ч. 1 ст. 17 Закона об основах профилактики, в соответствии с компетенцией, установленной этим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами;
— осуществление иных полномочий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Основным субъектом профилактики нарушений в области дорожного движения является МВД России и его территориальные органы. В рамках специализации в деятельности полиции эта функция осуществляется подразделениями Госавтоинспекции. Анализ основных статусных документов, регламентирующих деятельность МВД России в целом и Госавтоинспекции в частности, позволяет сделать следующие выводы. К компетенции МВД России в настоящее время отнесена «разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по предупреждению преступлений и административных правонарушений, по выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению» (подп. 5 п. 13 Положения о МВД России). В Федеральном законе «О полиции» предупреждение административных правонарушений отнесено к основным направлениям деятельности полиции, как, впрочем, и обеспечение безопасности дорожного движения (ст. 2). Кроме того, к обязанностям полиции отнесено «выявление причин административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, принятие в пределах своих полномочий мер по их устранению» (п. 4 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции»). В Положении о Госавтоинспекции говорится о «выявлении причин и условий, способствующих совершению дорожно-транспортных происшествий, нарушений Правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению» (подп. «т» п. 11). В Административном регламенте исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения, утвержденном Приказом МВД России от 23 августа 2017 г. № 664, профилактическая деятельность сформулирована в следующем виде: «…выявлять причины административных правонарушений на транспорте и в области дорожного движения, а также условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению» (п. 7.5).

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что определение профилактики правонарушений в области дорожного движения в нормативных правовых актах не закреплено. Это является одной из причин того, что компетенция по профилактике правонарушений в области дорожного движения, изложенная в ст. 8 Закона об основах профилактики, МВД России (Госавтоинспекцией) реализуется не в полной мере.

Следует отметить, что профилактика правонарушений в области дорожного движения включает целый комплекс мер (правовые, организационные, тактические, пропагандистские, технические и др.).

Нормативные правовые основы профилактики правонарушений были обозначены нами выше. По сути, речь идет о правовых актах, к которым предъявляются определенные требования. Особый интерес вызывают требования к их содержанию:

1) правовой акт не должен противоречить Конституции РФ, федеральным законам, постановлениям Правительства РФ и нормативным указам Президента РФ;
2) правовой акт не должен ограничивать или нарушать права и законные интересы граждан;
3) правовой акт должен быть издан полномочным органом в пределах его компетенции на основе и во исполнение закона.

Перечисленные требования к содержанию правового акта объединяются единым требованием законности. Не менее важным требованием к содержанию правового акта является его целесообразность, предполагающая научную обоснованность акта управления, соответствие реальной обстановке (конкретность), своевременность принятия, актуальность, преемственность и др.

Организационно-технические и тактические меры профилактики (предупреждения) включают: вынесение предостережений, предписаний, внесение представлений, несение дорожно-патрульной службы, ведение массово-разъяснительной работы, инженерно-технические меры и меры информационного обеспечения.

Рассматривая меры предупредительного характера, применяемые в процессе федерального надзора в области безопасности дорожного движения, следует обратить особое внимание на «предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований» (ч. ч. 4 — 7 ст. 8.2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»), которое применяется при наличии ряда условий:

— у органа федерального надзора есть сведения о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученные в ходе реализации мероприятий по контролю (без взаимодействия с объектом надзора) либо содержащиеся в поступивших обращениях и заявлениях, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из СМИ в случаях, если отсутствуют данные о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью граждан, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий;
— юридическое лицо или индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к ответственности за нарушение соответствующих требований.

При наличии этих условий орган федерального надзора может объявить юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и обязать его принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований и уведомить в установленный срок орган надзора.

Кроме того, названная мера может быть реализована в том случае, если иное не установлено федеральным законом. Эта оговорка затрудняет реализацию данной профилактической меры, поскольку оставляет значительные возможности для субъективного толкования правоприменителем, в связи с чем говорить о какой-либо результативности этой профилактической меры, по крайней мере, на данном этапе не приходится.

Важную роль в предупреждении и пресечении нарушений обязательных требований в области безопасности дорожного движения юридическими и должностными лицами, индивидуальными предпринимателями играет такая мера административного принуждения, как предписание. Предписание выдается в процессе осуществления федерального надзора в «случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований» (ст. 17 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»), субъектом его выдачи является главный государственный инспектор безопасности дорожного движения соответствующего подразделения Госавтоинспекции.

Следует подчеркнуть, что предписание выдается только по результатам проверки, на это обстоятельство обратил особое внимание Верховный Суд РФ. Предписание содержит требование об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами (ст. 17 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). Неисполнение в установленный срок предписания влечет ответственность по ч. ч. 27 и 28 ст. 19.5 КоАП РФ.

Значимой мерой предупреждения административных правонарушений в области дорожного движения является внесение представлений. Существует несколько видов представлений. Так, представления могут вноситься в порядке п. 12 ст. 13 Федерального закона «О полиции», где предусмотрено, что полиция вправе вносить в соответствии с федеральным законом руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, административных правонарушений. Другой вид представления — это представление, внесение которого отнесено к компетенции главного государственного инспектора безопасности дорожного движения Российской Федерации. В соответствии с подп. «д» п. 6.1 Положения о Госавтоинспекции названное должностное лицо вправе «вносить в соответствии с законодательством Российской Федерации в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований и организации предписания (постановления, представления, решения) об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения».

Кроме того, представление может вноситься в порядке ч. 1 ст. 29.13 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении в случае «установления причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению». За невыполнение такого представления установлена административная ответственность (ст. 19.6 КоАП РФ). К сожалению, в законодательстве и подзаконных актах фактически ставится знак равенства между предписанием и представлением, что существенно затрудняет применение этих профилактических мер на практике.

Эффективность предупреждения административных правонарушений в области дорожного движения во многом определяется такой мерой, как несение дорожно-патрульной службы. Сам факт непосредственного наблюдения за процессом дорожного движения, за исполнением гражданами ПДД имеет сдерживающее действие на лиц, склонных к нарушениям. Предостережение участников дорожного движения от нарушений ПДД достигается в первую очередь за счет долговременного и повсеместного (за счет систематических перемещений) нахождения сотрудников ДПС на виду у водителей и пешеходов. Для усиления «эффекта присутствия» используются макеты постов ДПС и автомобилей, окрашенных в соответствии с цветографическими схемами, предусмотренными для автомобилей Госавтоинспекции. Профилактическая работа может осуществляться путем подачи специальных жестов и сигналов либо устными обращениями к участникам дорожного движения. Например, при образовании гололеда на дорожном покрытии инспектор Госавтоинспекции должен предостеречь участников дорожного движения путем включения соответствующих указателей на автомобильной дороге, обратиться посредством сигнально-громкоговорящей установки к лицам, намеревающимся перейти улицу в опасном месте, и т.п. Важное значение имеет и оперативное реагирование на неправомерные действия водителей, установление подлинности и соответствия предъявляемых ими документов, а также проверка исправности ТС, влияющей на безопасность дорожного движения. В процессе надзора сотрудниками ДПС основное внимание должно уделяться выявлению опасных для данного участка нарушений ПДД.

Предупреждение административных правонарушений в области дорожного движения, направленное на повышение правового сознания и предупреждение опасного поведения участников дорожного движения, осуществляется пропагандистскими и разъяснительными мерами.

Правовая основа пропагандистской работы в области безопасности дорожного движения заложена в подп. «р» п. 11 Положения о Госавтоинспекции, где в качестве ее обязанности предусмотрено «разъяснение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения с использованием средств массовой информации, а также собственных изданий, проведение в этих целях смотров, конкурсов, соревнований, содействие соответствующим органам исполнительной власти в организации обучения граждан правилам безопасного поведения на дорогах, в пропаганде Правил дорожного движения».

Основным ведомственным нормативным правовым актом, регламентирующим это направление профилактической работы Госавтоинспекции, является Приказ МВД России от 29 декабря 2018 г. № 903 «Об утверждении Наставления по организации деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по пропаганде безопасности дорожного движения» (далее — Наставление по пропаганде). Документ определяет порядок организации деятельности Госавтоинспекции в указанной области, ее цель и задачи, а также основные направления, организацию и формы осуществления деятельности Госавтоинспекции по пропаганде БДД (п. 1).

Одними из основных задач Госавтоинспекции по пропаганде названы, в частности:

— проведение мероприятий, направленных на профилактику дорожно-транспортных происшествий и снижение тяжести их последствий, в том числе детского дорожно-транспортного травматизма и информационно-пропагандистское сопровождение деятельности Госавтоинспекции;
— разъяснение законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в области БДД, целей и задач деятельности Госавтоинспекции, а также распространение правовых и технических знаний по тематике обеспечения БДД для предупреждения ДТП и правонарушений, повышения уровня ответственности граждан за свои действия в процессе участия в дорожном движении;
— предупреждение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами обязательных требований законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в области БДД (п. 5 Наставления по пропаганде).

Деятельность подразделений Госавтоинспекции по пропаганде БДД включает в себя организацию и проведение совместно с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественными организациями и объединениями, образовательными организациями, СМИ, экспертным сообществом и заинтересованными лицами информационно-пропагандистских мероприятий в отношении различных категорий участников дорожного движения, а также социально-возрастных групп населения (детей, молодежи, людей среднего и пожилого возраста) (п. 13 Наставления по пропаганде).

Наряду с пропагандистскими мерами важное место в профилактике правонарушений имеют массово-разъяснительные меры. К ним относятся проведение широкомасштабных профилактических акций, направленных на укрепление дисциплины участников дорожного движения, например, «Внимание: дети!», «Внимание: пешеход!», «Вежливый водитель», «Зебра» и т.п. В этих целях привлекаются информационные и рекламные агентства, в средствах массовой информации размещаются материалы по вопросам безопасности дорожного движения и т.п.

Параллельно осуществляется деятельность, направленная на формирование у участников дорожного движения стереотипов безопасного поведения на дороге, совершенствование системы подготовки водителей ТС, создание тематических телепередач по пропаганде культуры поведения участников дорожного движения разных возрастных категорий, создание видео- и телевизионной пропагандистской продукции, организация наружной социальной рекламы, размещение материалов в СМИ, общественном транспорте, кинотеатрах и т.п.

К инженерно-техническим мерам профилактики правонарушений в области дорожного движения следует отнести:

— надзор за соблюдением нормативов, устанавливающих требования безопасности к конструкции, техническому состоянию и переоборудованию ТС;
— обустройство наиболее опасных участков улично-дорожной сети дорожными ограждениями;
— использование средств фотовидеофиксации нарушений ПДД, работающих в автоматическом режиме;
— использование передвижных лабораторий для надзора за эксплуатационным состоянием улично-дорожной сети и др.

Рассмотренные меры профилактики правонарушений в области дорожного движения (правовые, организационные, тактические, пропагандистские, технические и др.) дают лишь общее представление о сложности и многогранности исследуемого явления. Более подробное и детальное рассмотрение профилактики правонарушений в области безопасности дорожного движения, по нашему мнению, возможно только в рамках самостоятельного исследования.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы, связанные с повышением эффективности профилактики правонарушений в области дорожного движения. Предупреждение ДТП, причинами которых являются нарушения ПДД, возможно при обеспечении следующих условий:

— необходимо комплексное и систематическое использование средств общей и индивидуальной профилактики;
— следует неуклонно обеспечивать принцип неотвратимости наказания;
— требуется оптимальный механизм реализации административной ответственности за нарушение ПДД;
— правовое просвещение и правовое информирование в области безопасности дорожного движения должно осуществляться на постоянной основе со школьной скамьи;
— профилактика правонарушений в области дорожного движения должна проводиться не только государственными органами, в компетенцию которых входит это направление деятельности, но и всеми институтами гражданского общества.

Список литературы

  1. Антонов С.Н. Предписание как форма профилактической деятельности Госавтоинспекции / С.Н. Антонов, Д.В. Горбунов, П.В. Молчанов, М.И. Попов // Безопасность дорожного движения: Сб. науч. тр. Вып. 11 / Ред. В.Д. Кондратьев. М.: НИЦ БДД МВД России, 2011. С. 159 — 174.
  2. Картошкин И.С. Зарубежный опыт профилактики правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения: система видеофиксации нарушений правил дорожного движения, применяемая дорожной полицией / И.С. Картошкин // Сборник статей адъюнктов и соискателей Калининградского юридического института МВД России / Пред. редкол. А.Ю. Климов. Калининград: Калининградский юридический институт МВД РФ, 2010. Вып. 14. С. 13 — 18.
  3. Россинский Б.В. Административные наказания в сфере дорожного движения и аварийность на автомобильном транспорте / Б.В. Россинский // Административное право и процесс. 2014. № 5. С. 8 — 14.
  4. Савченко А.А. Соотношение понятий профилактики преступлений и предупреждения преступлений в современной юридической доктрине / А.А. Савченко // Современное право. 2010. № 3. С. 112 — 114.