УДК 34
ОСОБЕННОСТИ КЛАССИФИКАЦИИ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
№36,
Юридические науки
Смирнов Владимир Викторович
Ключевые слова: МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ; АДМИНИСТРАТИВНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ; МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ; МЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ; АДМИНИСТРАТИВНЫЕ НАКАЗАНИЯ; MEASURES OF ADMINISTRATIVE COERCION; ADMINISTRATIVE PREVENTIVE MEASURES; MEASURES OF ADMINISTRATIVE RESTRAINT; MEASURES TO ENSURE THE PROCEEDINGS IN CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENSES; ADMINISTRATIVE PUNISHMENTS.
Под административным принуждением в литературе традиционно понимается реализация исполнительными органами не всех свойственных им принудительных мер (к которым, в принципе, можно отнести также и установление в правовых актах управления тех или иных требований, ограничений, запретов, и осуществление лицензионно-разрешительных действий, и проведение специальных мероприятий в условиях административно-правовых режимов, и многое другое), неприменение таких мер с целью соблюдения субъектами вообще административно-правовых норм, а только тех из них, которые содержат общеобязательные, не имеющие ведомственных границ правила поведения и которые направлены на охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, борьбу с иными правонарушениями, способными привести к тяжелым последствиям.
Соответствующие нормы содержатся в Правилах дорожного движения, пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических требованиях, ряде строительных правил, прочих нормативных правовых актах. Более того, меры административного принуждения применяются не всеми органами исполнительной власти и их должностными лицами, а лишь — уполномоченными на выполнение правоохранительных и надзорных функций.
Все меры административного принуждения можно подразделить на три вида: 1) меры наказания (административные взыскания); 2) меры пресечения, применяемые в целях прекращения гражданами противоправного поведения; 3) административно-восстановительные меры, направленные на принудительную реализацию невыполненной обязанности, восстановление нарушенных прав, устранение вредных последствий правонарушения.
О трех видах мер административного принуждения писал И.И. Веремеенко, однако несколько иначе определяя критерии их классификации — в зависимости от используемого способа охраны правопорядка. Ученый выделял: 1) административные взыскания (карательные санкции), охраняющие правопорядок; 2) правовосстановительные санкции, с помощью которых осуществляется восстановление нарушенного правопорядка, устранение ущерба, причиненного правонарушением (отмена незаконных актов, денежный начет, возмещение ущерба); 3) санкции реального исполнения, направленные на принудительное исполнение невыполненных обязанностей в сфере управления либо создание действенных гарантий такого исполнения (изъятие имущества и документов, снос самовольно возведенных объектов, запрещение эксплуатации объектов и др.) [2].
А.П. Коренев рассматривал уже четыре вида административного принуждения: 1) санкции пресечения, применяемые в целях прекращения правонарушения, предотвращения или устранения его общественно опасных последствий; 2) восстановительные санкции, преследующие цель полного восстановления нарушенной нормы (санкции по принудительному исполнению невыполненных или ненадлежаще выполненных обязанностей и санкции по отмене незаконных актов управления); 3) карательные санкции, предназначенные для наказания нарушителей административно-правовой нормы и для их воспитания; 4) карательно-восстановительные, направленные как на наказание нарушителя, так и восстановление соответствующего права [3].
Интересна трансформация отношения ученых-административистов к восстановительным мерам как виду административного принуждения. Например, Д.Н. Бахрах, в 1969 г. посчитав их административным принуждением, через три десятилетия, хотя формально и включил административно-восстановительные меры в главу, посвященную административному принуждению, но тем не менее не причислил их к видам административного принуждения, а проанализировал свойственный им иной правовой статус, посвятив этому вопросу самостоятельный параграф. Такой же неоднозначной позиции он придерживался в ряде последующих публикаций и в конце концов вообще отказался от отнесения восстановительных мер к административному принуждению [1].
Что касается контрольно-предупредительных мер административного принуждения (а к ним относят проверку документов, удостоверяющих личность, осмотр транспортных средств и грузов, досмотр багажа, личный досмотр и др., думается, нет особых оснований выделять их в самостоятельную группу административно-предупредительных мер, ибо они фактически ничем не отличаются от прочих принудительных мер профилактической направленности.
Выше уже шла речь о четырехзвенной системе мер административного принуждения, в которой в качестве четвертого вида рассматриваются не административно-восстановительные, а процессуально-обеспечительные действия. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях стали предметом исследований административно-правовой науки и были внедрены в административно-юрисдикционную практику в 80-е годы прошлого века в результате принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980 г.), КоАП РСФСР (1984 г.), аналогичных кодексов других союзных республик, после чего получили всестороннее развитие.
Соответствующие процессуальные действия, которые ныне предусмотрены главой 27 КоАП РФ, применяются в целях: пресечения административного правонарушения; установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. Подобные цели реализации этих мер и достаточно развернутая регламентация порядка их применения собственно и явились основанием называть данные действия процессуальными мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Необходимо обратить внимание, что в КоАП РФ первой среди целей их применения названо пресечение административного правонарушения. Дело в том, что практически все они, действительно, являются известными из института административного пресечения такими мерами, как: административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств, отстранение от управления транспортным средством, приостановление (временный запрет) деятельности и др. Их основное отличие от действий, аналогичных по названию и порядку применения, но осуществляемых должностными лицами соответствующих государственных органов в процессе обычной, не связанной с юрисдикционным процессом работы и направленной на охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, сводится только к процессуальному обеспечению. В связи с этим, несмотря на то что большинство авторов называют такие меры в качестве самостоятельного вида административного принуждения, мы рассматриваем их лишь как частный случай мер административного пресечения.
В этом видится двоякая природа административно-предупредительных мер и мер административного пресечения. Прежде всего такие меры являются самостоятельными видами мер административного принуждения, применяемыми в целях предупреждения возможных правонарушений, обнаружения реально совершаемых подобных деяний и их пресечения. Но эти меры одновременно представляются и этапами административно-наказательной деятельности, которую охарактеризуем как квинтэссенцию реализации мер административного принуждения. Определенным подтверждением сказанному служит то обстоятельство, что в КоАП РФ законодатель за счет традиционных административно-предупредительных мер и мер административного пресечения существенно расширил перечень процессуальных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях по сравнению с тем, что было в ранее действовавшем КоАП РСФСР, и во многом усовершенствовал порядок их применения. Однако, естественно, в ряде случаев использование мер административного принуждения ограничивается применением административно-предупредительных мер и мер административного пресечения.
На наш взгляд, необходимы три направления дальнейшего совершенствования соответствующего законодательства. Во-первых, в нормативных правовых актах, определяющих полномочия органов, наделенных правом осуществлять административное принуждение, надо усилить процессуальное регулирование тех принудительных мер, которые применяются непосредственно в процессе надзорной деятельности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, в частности досмотра вещей, транспортных средств, личного досмотра, осмотра помещений и территорий юридических лиц.
Во-вторых, порядок осуществления данных мер как административно-предупредительного, так и административно-пресекательного характера следует привести в полное или почти в полное соответствие порядку применения предусмотренных КоАП РФ одноименных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это позволит обнаруживать и в должной степени закреплять существенно больший, чем это делается сегодня, объем доказательственной информации, связанной с совершением административных правонарушений, что в значительной мере будет способствовать правильному, всестороннему и объективному рассмотрению дела о данном правонарушении.
В-третьих, применение всех трех видов административного принуждения (административно-предупредительных мер, мер административного пресечения и административных наказаний) необходимо рассматривать не изолированно друг от друга, а как стадии единой административно-надзорной и административно-наказательной деятельности с обеспечением их универсального законодательного процессуального регулирования. Безусловно, в зависимости от характера совершения правонарушения, конкретных обстоятельств его выявления и пресечения эта деятельность может ограничиваться какой-либо одной или двумя стадиями, но возможна и трехстадийная административно-принудительная процедура.
То обстоятельство, что с точки зрения улучшения процесса доказывания при рассмотрении дела об административном правонарушении все три вида административного принуждения целесообразно рассматривать как стадии единого административно-надзорного и административно-наказательного производства, служит еще одним аргументом правильности позиции А.Ю. Соколова, который считает, что административно-наказательная деятельность органов исполнительной власти в принципе должна быть административно-надзорной, а не административно-юрисдикционной (судебной) [4].
При существующем в настоящее время подходе к институту административной ответственности вообще и производству по делам об административных правонарушениях в частности административно-наказательная деятельность органов исполнительной власти во многом отождествляется с административно-юрисдикционной (судебной) деятельностью. Мы же убеждены, что совершенствование указанного института, повышение эффективности производства по данной категории дел невозможны без принципиального разграничения мер административного принуждения (главным образом назначения административных наказаний должностными лицами органов исполнительной власти, другими уполномоченными на то органами) с принудительным административно-юрисдикционным (судебным) процессом.
В качестве аналогии здесь можно привести отграничение судебного рассмотрения уголовных дел от работы оперативно-розыскных органов, органов дознания и предварительного следствия в процессе предупреждения, обнаружения и пресечения преступлений, проведения следственных действий. Однако в отличие от уголовного процесса, где внесудебная деятельность присуща уголовному преследованию в качестве его первого этапа, применение мер административного принуждения в одних случаях следует рассматривать так же, как начальную фазу административно-юрисдикционного (судебного) наказательного процесса, а в большинстве других — как комплексную административно-надзорную наказательную деятельность.
В заключение отметим, что проведенное за четыре десятилетия (вторая половина 40-х — первая половина 80-х гг. прошлого века) изучение института административной ответственности обусловило формирование отвечающих тому времени подходов и направлений трансформации в понимании всего комплекса мер административного принуждения. Более глубокое осмысление системы таких мер, определение ее интеграционных качеств стали возможными лишь в последующие 35 лет, в условиях дальнейшей реформы административной ответственности, совершенствования процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, появления и укрепления института административной ответственности юридических лиц. Думается, что на этом новом витке развития представлений о природе данной системы исследователи в большинстве своем постепенно вновь вернутся к признанию трехзвенности ее структуры, элементы которой отражают насущные проблемы института административной ответственности как апогея методов административного принуждения.
Список литературы
- Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 1999.
- Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М.: Юридическая литература, 1975.
- Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юридическая литература, 1978.
- Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. М.: Норма, 2015.