УДК 33

УСТОЙЧИВОСТЬ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛОВИЯХ

№36,

Экономические науки

Пархоменко Юлия Николаевна

Ключевые слова: БЮДЖЕТ; БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА; УСТОЙЧИВОСТЬ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ; ЭЛЕМЕНТЫ УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ; МАЛЫЙ И СРЕДНИЙ БИЗНЕС; НАЛОГИ; ОТРАСЛИ ЭКОНОМИКИ; BUDGET; BUDGET SYSTEM; STABILITY OF THE BUDGET SYSTEM; ELEMENTS OF STABILITY OF THE BUDGET SYSTEM; SMALL AND MEDIUM-SIZED BUSINESSES; TAXES; ECONOMY BRANCHES.

Аннотация: Статья посвящена рассмотрению вопросов устойчивости бюджетной системы, ее элементов, проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации, проблем увеличения доходной базы бюджетов бюджетной системы и долговой нагрузки на субфедеральном уровне.

Бюджет, являясь уникальной экономико-правовой категорией, служит основным источником финансового обеспечения государства, играет определяющую роль в его экономическом и социальном развитии, является инструментом государственного управления, с помощью которого государство решает как повседневные, неотложные, так и перспективные задачи, стоящие перед обществом. Бюджет обеспечивает государство основными финансовыми ресурсами для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, то есть для выполнения государством возложенных на него функций и задач.

Бюджет представляет собой ядро всех финансовых отношений, при этом именно финансовые отношения, складывающиеся в государстве, оказывают существенное влияние на его стабильность и развитие. Вместе с тем бюджет государства является единственной законодательной формой образования и расходования денежных средств, предназначенной для исполнения расходных обязательств, причем БК РФ содержит запрет на использование иных форм исполнения расходных обязательств. Таким образом, только в бюджете могут аккумулироваться денежные средства, а затем перераспределяться в целях выполнения социальных и других обязательств государства, поддержания структурных элементов экономики России (лесной промышленности, сельского хозяйства и так далее). Тем самым в рыночных условиях бюджет остается единственным государственным механизмом, который позволяет влиять на изменение экономической ситуации в стране, и выполнить это возможно только имея устойчивую бюджетную систему.

Бюджетная система РФ представляет собой согласно БК РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом стоит отметить, что законодатель указал на то, что это не просто совокупность бюджетов, а основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и регулируемая законодательством Российской Федерации. От государственного устройства зависят состав бюджетной системы и, соответственно, порядок как внутреннего, так и внешнего взаимодействия бюджетов в рамках бюджетной системы.

В проекте БК РФ, размещенном на сайте Минфина РФ, дается несколько иная дефиниция. Так, в соответствии со ст. 5 проекта бюджетная система Российской Федерации — совокупность бюджетов, участников бюджетного процесса и бюджетных правоотношений.

Вместе с тем стоит отметить, что любое множество элементов может быть названо системой, если рассмотрение оправдано с какой-либо точки зрения, достижением какой-либо цели и может помочь исследовать конкретные проблемы. Реальный объект рассматривается как система, если результат его системного поведения определяется как продукт взаимодействия его частей. При этом набор элементов системы должен быть однородным. Поэтому вызывает вопрос включение в бюджетную систему разнородных элементов.

Каждый бюджет в бюджетной системе выполняет роль «кирпичика» в строительстве здания, зданием в данном случае является сама бюджетная система, и выпадение одного кирпичика ведет если не к разрушению, то уже к проблемам, неустойчивости здания. Так и бюджетная система является устойчивой, если устойчивы все ее «кирпичики»-бюджеты, что очень важно при обеспечении финансовой безопасности, поскольку устойчивая бюджетная система является частью финансовой устойчивости в целом. Поэтому для выполнения своих обязательств в полном объеме у государства должна устойчивая бюджетная система, не подверженная влиянию как внешних, так и внутренних факторов, но при этом способная реагировать на внутренние и внешние риски, сохраняя параметры целостного развития с ориентиром на налогово-бюджетную прозрачность, сбалансированность.

На сегодняшний день можно говорить об отсутствии системного подхода в понимании внутренних взаимосвязей и взаимодействия отдельных структурных элементов бюджетной системы. С одной стороны, бюджетное законодательство закрепляет за уровнями бюджетной системы соответствующие доходы, в рамках полномочий органов государственной власти возможно принятие решений об отчислении от федеральных и региональных доходов процентов в нижестоящие бюджеты, существует механизм межбюджетных трансфертов для сбалансированности бюджетной системы. А с другой стороны, очень часто на практике право на доходы концентрируется на федеральном уровне власти, а обязанность по расходам переходит на нижестоящие уровни.

Понятие «устойчивость бюджетной системы» в законодательстве отсутствует, но используется в нормативных правовых актах. Попробуем разобраться, какие правовые проблемы влияют на устойчивость бюджетной системы и какие элементы включены и будут способствовать устойчивости бюджетной системы.

В экономической теории устойчивость рассматривается в логической взаимосвязи с понятиями равновесия, сбалансированности и стабильности, что в практическом достижении для экономической системы является первоочередной макроэкономической задачей.

Сбалансированность бюджетной системы представляет собой такое ее состояние, при котором сохраняются основные пропорции и соотношения между ее сферами, звеньями и элементами.

В современных условиях равенство бюджетных прав всех субъектов Российской Федерации, равенство всех муниципальных образований по горизонтали обеспечиваются в основном за счет распределения и перераспределения финансовых потоков внутри бюджетной системы РФ. В условиях федеративного государства бюджетная система является объединением относительно самостоятельных бюджетов разных уровней. Такая конструкция, с одной стороны, создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с другой — при наличии центрального звена — федерального бюджета сохраняется возможность координации развития отдельных субъектов и Российской Федерации в целом. Такая координация необходима, с одной стороны, для формирования сбалансированного бюджета, а с другой стороны, для сбалансированности всей бюджетной системы.

Обладая формально равными бюджетными правами, субъекты РФ, муниципальные образования при формировании и исполнении своих бюджетов получают разное финансовое наполнение бюджетов, а соответственно, и в разных объемах исполняют взятые на себя обязательства. Данное неравенство складывается в силу разных объективных причин (географическое расположение, демографическая ситуация, развитие промышленности и так далее).

Сбалансированность бюджетной системы в целом зависит от сбалансированности не только федерального бюджета, но и бюджетов регионального и местного уровня, и одним из инструментов достижения сбалансированности бюджетов бюджетной является бюджетный кредит. Так, в последнее время на уровне субъектов РФ остро стоит проблема, связанная с увеличением государственного долга субъекта РФ, вызванная выполнением возложенных законодательно расходных обязательств.

Проблема региональных долгов во многом обусловлена не только сложившейся в Российской Федерации системой распределения расходов между бюджетами бюджетной системы, но и принимаемыми на федеральном уровне решениями. Налоговая база федеральных налогов и сборов, зачисляемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, отличается крайней неравномерностью распределения как в разрезе регионов, так и в разрезе отдельных муниципальных образований.

В связи с этим существуют риски несбалансированности бюджетов субъектов РФ и бюджетной системы в целом.

В ст. 16 проекта БК РФ, предложенного Министерством финансов РФ, предусматривается принцип сбалансированности и устойчивости бюджета, который означает, что:

1) при планировании бюджета используются реалистичные (консервативные) показатели прогноза социально-экономического развития;
2) планирование бюджета осуществляется при разработке и корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений;
3) законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета;
4) принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
5) обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и необходимость их реструктуризации.

Поскольку в проекте Бюджетного кодекса РФ сбалансированность и устойчивость соединены союзом «и», то, соответственно, предполагается, что сбалансированность и устойчивость не тождественны, вместе с тем какие критерии бюджета относятся к сбалансированности, а какие — к устойчивости, не ясно. Можно предположить, что критерии, прописанные в ст. 16 проекта БК РФ, больше относятся к сбалансированности, чем к устойчивости бюджета и бюджетной системы в целом. Устойчивость каждого из бюджетов бюджетной системы приведет к устойчивости всей бюджетной системы.

Представляется, что на законодательном уровне необходимо разграничить принципы формирования сбалансированного бюджета и устойчивости бюджета (бюджетной системы), то есть закрепить понятие устойчивости не только бюджета, но и бюджетной системы в целом.

Кроме того, критерием устойчивости являются определенные фискальные полномочия субъектов РФ и муниципальных образований.

Предлагается расширить фискальные полномочия региональных и местных органов законодательной (представительной) власти в среднесрочной перспективе, исходя из следующих принципов:

1) отказ от установления новых льгот на федеральном уровне (включая освобождения от налогообложения, изъятия из налоговой базы и объекта налогообложения) по региональным и местным налогам;
2) необходимо в течение нескольких лет поэтапно принять решения об отмене большинства действующих федеральных льгот (прочих налоговых освобождений и изъятий из общих правил налогообложения) по региональным и местным налогам (за исключением тех льгот и освобождений, которые имеют непосредственное влияние на уже начатые инвестиционные проекты);
3) при принятии решений о новых льготах и освобождениях по федеральным налогам (специальным налоговым режимам), доходы от которых поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты, необходимо по возможности передавать соответствующие полномочия на уровень соответственно органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом речь идет о полномочиях как по введению таких льгот, так и по определению параметров их предоставления. Вместе с тем такая политика возможна только в тех в случаях, когда различные параметры налоговых льгот и освобождений в разных субъектах Российской Федерации не создают препятствий для налогового администрирования;
4) необходимо изменить подходы к установлению новых налоговых льгот — обязательным элементом процесса введения новой льготы должна быть оценка их эффективности. Для этого любая новая налоговая льгота должна устанавливаться на ограниченный период, например на 5 лет или более длительный срок, в зависимости от целевой направленности этой льготы. По мере приближения истечения срока действия льготы принятие решения о ее возможном продлении должно производиться с учетом результатов анализа ее эффективности;
5) оценка общей величины и динамики налоговых расходов бюджетов всех уровней должна являться составной частью бюджетного процесса и отражаться в основных направлениях налоговой и бюджетной политики на очередной год и плановый период.

При этом принятие новой льготы, налогового освобождения или иного стимулирующего механизма в рамках налоговой политики должно сопровождаться определением «источника» для такого решения, в качестве которого в том числе может рассматриваться отмена одной или нескольких неэффективных льгот (возможно, с заменой на аналогичный объем налоговых расходов).

Таким образом, именная фискальная самостоятельность на региональном и местном уровнях позволит в определенной степени достичь устойчивости бюджетов бюджетной системы, тем самым обеспечить финансовую безопасность государства.

Поэтому на основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что для достижения финансовой безопасности государства необходимо формирование устойчивой бюджетной системы, а основными ее параметрами могут выступать следующие: стабильное бюджетное и налоговое законодательство, сбалансированность бюджетов бюджетной системы, соотношение структуры доходов и расходов в долгосрочной перспективе, уменьшение долговых рисков, увеличение фискальных полномочий на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, оптимальная система межбюджетных отношений.

Список литературы

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)// СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
  2. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 29.11.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022)// «СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
  3. Васюнина М.Л. Об управлении бюджетными рисками// Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2020. № 22. С. 2 — 13.
  4. Дадашев А.З., Золотько А.И. К вопросу о финансовой самостоятельности муниципальных образований и методах оценки ее уровня // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2021. № 18. С. 13 — 27.
  5. http://отрасли-права.рф/article/22411