Аннотация: В настоящей публикации автором исследованы исторические аспекты становления исполнительной власти в Российской Федерации, начиная с этапа Древнерусского государства и до настоящего времени. Делается вывод о том, что во все исторические этапы прослеживалась тенденция усиления полномочий, предоставленных исполнительной власти, а также централизации.

Все процессы, происходящие в современном государстве, все проблемы, с которыми сталкиваются современные государственные органы, обусловлены историческими причинам и проистекают из предпосылок, сложившихся в прошлом. Изучение истории становления и развития государственных органов помогает проследить основные тенденции развития современной государственности, способствует более рациональному и правильному решению конкретных задач по совершенствованию структуры государственных органов, организации их деятельности.

Древнерусское государство восточных славян IX в. можно описать как первую феодальную монархию. Главой государства был великий князь Киевский, он осуществлял функции высшей исполнительной и судебной власти.

Формирование органов государственной исполнительной власти в современном понимании этого слова происходит одновременно с образованием унитарного Московского государства к концу XV в. Великий князь Московский и царь «всея Руси» делил свою власть с Боярской думой, высшим органом государства, объединяющим функции законодательного и исполнительного органов власти. Боярская дума вместе с царем утверждала новые налоги, издавала «уставы». В то же время, как исполнительный орган, Боярская дума проводила общее руководство исполнительными органами – приказами, а также принимала решение об организации гражданских и военных учреждений, осуществляла надзор за местными администрациями [7, с. 38].

Следующие радикальные перемены в государственном управлении произошло во время правления Петра I. Россия была провозглашена империей. Был создан Сенат – орган, который совмещал в себе функции законодательного органа, высшего органа исполнительной и судебной власти при императоре. Система приказов, действовавшая до Петра I, была заменена коллегиями [3, с. 39].

Во время реформы 1718-1724 гг. был создан Главный магистрат – руководящий орган, которому подчинялись органы городского местного самоуправления – магистраты. Создавались городские учреждения: ратуши, земские избы, посадские собрания. Все эти органы совмещали исполнительные и представительные функции, так как с одной стороны избирались населением, а с другой – подчинялись центральным органам власти и выполняли их приказы, являясь посредниками между посадской общиной и центральной администрацией.

В основе Российского государства в XIX в. лежала абсолютная монархия, которая определяла основные принципы построения и функционирования государственных органов. Вся власть принадлежала государю – императору. Исходя из этого, в этот период в полном смысле нельзя говорить о законодательных и исполнительных органах. Фактически можно говорить о наделении некоторых органов законодательными и исполнительно-административными функциями от имени императора, то есть о делегировании полномочий.

В начале XIX в. было более четкое разделение функций государственного управления между департаментами. Этот процесс был вызван объективной необходимостью рационализировать гораздо более сложную систему государственного управления. Исполнительная власть в стране была представлена министерствами, руководители которых были объединены в главный исполнительный орган страны – Комитет министров (после 1905 года – Совет министров) [2, с. 292].

В начале ХХ века ветвь исполнительной власти была чрезмерно усилена до того, что наделило ее практически неограниченными диктаторскими полномочиями. В то же время законодательная и судебная ветви власти были недостаточно развиты. Практически отсутствовала система сдержек и противовесов между ветвями власти. Столь слабая государственная структура государственного административного аппарата с явным предпочтением исполнительной ветви власти была также, на наш взгляд, наряду с другими факторами, одной из причин произошедших в 1917 году Февральской, а затем и Великой Октябрьской Социалистической Революции.

Правительство Союза Советских Социалистических Республик (далее – СССР) в 1923-1991 гг. в разные годы называлось:
— Совет Народных Комиссаров (1923-1946 гг.);
— Совет Министров СССР (1946-1977 гг.);
— Совет Министров СССР – Правительство СССР (по Конституции СССР 1977 г.);
— Кабинет Министров СССР (с марта 1991 г.).

Всего за время существования СССР работало 11 Председателей правительства [5, с. 25].

Совет Народных Комиссаров стал первым советским правительством России, которому в соответствии с Конституцией РСФСР (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика) 1918 г. принадлежало общее управление делами республики [6, с. 14]. Правительство формировалось Всероссийским центральным исполнительным комитетом, было ответственно перед ним и Всероссийским съездом Советов. Первое советское правительство было сформировано на II съезде Советов в октябре 1917 г. как Временное рабочее и крестьянское правительство. Слово «Временное» означало, что правительство действует до созыва Учредительного собрания, которое должно было решить вопрос о власти в стране. После разгона Учредительного собрания в январе 1918 г. слово «Временное» было изъято из названия.

В состав СНК вошли одни большевики. Председатель – В.И. Ленин. Наркомы, руководители 13 народных комиссариатов: А.И. Рыков – нарком по внутренним делам; В.П. Ногин – нарком торговли и промышленности; В.П. Милютин – нарком земледелия; Л.Д. Троцкий – нарком по иностранным делам; И.В. Сталин – нарком по делам национальностей; А.В. Луначарский – нарком просвещения; В.А. Антонов-Овсеенко, Н.В. Крыленко и П.Е. Дыбенко – Комитет по военным и морским делам, а также наркомы финансов, труда, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, железнодорожного транспорта.

Уже 28 октября 1917 г. Викжель (Всероссийский исполком Союза железнодорожников) предъявил ультиматум правительству: потребовал включить в него представителей от иных социалистических партий (меньшевиков, эсеров) и создать однородное коалиционное правительство, иначе Викжель угрожал остановить поезда по всей стране. Переговоры были безрезультатны и правительство оставалось однопартийным до декабря 1917 г., после – в состав СНК вошли представители партии левых эсеров, возглавившие наркоматы земледелия, почт и телеграфов, юстиции, местного самоуправления (в стране продолжали действовать городские думы и земства), государственных имуществ. После подписания в марте 1918 г. Брестского мира с Германией левые эсеры в знак протеста вышли из правительства, и оно вновь стало однопартийным.

В связи с Гражданской войной в ноябре 1918 г. была создана постоянная комиссия правительства – Совет рабоче-крестьянской обороны, который должен был мобилизовать все силы в интересах обороны страны. В его состав вошли представители ВЦИК, военного ведомства, профсоюзов, возглавлял СРКО В.И. Ленин.

С окончанием Гражданской войны в 1920 г. СРКО был преобразован в Совет труда и обороны. В нем сосредоточилось руководство экономикой страны. В состав СТО вошли наркомы путей сообщения, военный, земледелия, продовольствия, труда, представители Центрального статистического управления и профсоюзов.

Рабочим органом СНК являлось Управление делами во главе с В.Д. Бонч-Бруевичем. Здесь готовились материалы к заседаниям СНК, велись протоколы заседаний, принимались делегации и посетители. Управляющий делами также являлся членом правительства. СНК РСФСР, наряду с законодательными органами – Всероссийскими съездами и ВЦИКом, издавал декреты. Причем правительство до принятия Конституции СССР 1936 г., которая отменила этот порядок, издало декретов больше, чем сами законодательные органы власти. В этом заключается одно из самых ярких проявлений отсутствия четкого разделения ветвей власти в Советском государстве в 1917-1936 гг.

По Конституции СССР 1936 г. статус правительства был повышен – оно стало высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР. Союзное правительство стало формироваться на первой сессии Верховного Совета СССР и слагать свои полномочия перед вновь избранным Верховным Советом. Между сессиями изменения в состав правительства мог внести Президиум Верховного Совета СССР.

Следует обратить внимание на взаимоотношения правительства СССР с правительствами союзных республик:

1. По Конституции СССР 1924 г. был установлен институт постоянных представительств союзных республик при СНК СССР. Они назначались СНК союзных республик и утверждались СНК СССР. Они имели право:
— участвовать в заседаниях СНК СССР с правом совещательного голоса;
— вносить вопросы на рассмотрение правительства;
— защищать интересы своих республик в правительстве;
— осведомлять СНК СССР, информировать СНК своих республик.

2. По Конституции СССР 1977 г. в Совет Министров СССР вошли председатели правительств союзных республик с правом решающего голоса.

3. Правительство СССР могло приостанавливать постановления правительств союзных республик [4, с. 164].

В 1977 г. в Совете Министров СССР было уже более 100 членов. Рост управленческого аппарата хорошо виден на примере широкой сети союзных министерств, руководивших в 1977 г. различными отраслями промышленности – всего функционировало 26 министерств.

В конце 1980-х гг. в связи с расширением прав союзных республик число министерств союзного значения стало сокращаться (например, в связи с передачей республикам полного контроля над лесами упразднялось Министерство лесного хозяйства СССР и т. д.). В 1991 г. в Кабинете Министров СССР помимо замов было только 37 министров и 10 председателей госкомитетов.

В 1990 г. Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин предлагал кандидатуру Председателя Совета Министров вновь избранному Верховному Совету РСФСР, затем – для утверждения Съезду. Первый Съезд народных депутатов России утвердил главой Совета Министров РСФСР И.С. Силаева. Затем глава правительства Силаев предлагал структуру и состав правительства Верховному Совету, который формировал его.

Правительство СССР прекратило свою деятельность раньше, чем распался Союз, в августе 1991 г., сразу же после подавления путча. 24 августа 1991 г. Правительство РСФСР во главе с И.С. Силаевым предложило Президенту СССР М.С. Горбачеву расформировать Кабинет Министров СССР на том основании, что его председатель и ряд министров участвовали в попытке государственного переворота (премьер-министр В.С. Павлов, Председатель КГБ СССР В.А. Крючков, министр внутренних дел Б.К. Пуго, министр обороны Д.Т. Язов). Правительство России отказывалось выполнять распоряжения союзного правительства до формирования его нового состава. Одновременно российское правительство взяло на себя руководство министерствами и ведомствами СССР, предприятиями и учреждениями союзного значения, которые находились на территории России.

М.С. Горбачев был вынужден поставить перед Верховным Советом СССР вопрос о доверии правительству СССР, в доверии было отказано, и Президент СССР распустил союзное правительство. Вместо него был создан Комитет по оперативному управлению народным хозяйством СССР (24 августа – 19 декабря 1991 г.) во главе с премьер-министром России И.С. Силаевым (в составе – Ю.М. Лужков, Г.А. Явлинский и др.). С сентября 1991 г. действовал также Межреспубликанский экономический комитет, в задачу которого входила координация проведения экономических реформ в союзных республиках, социальной политики [1, с. 219].

С появлением поста Президента России в 1991 г. функция формирования правительства перешла от Верховного Совета к Президенту. Б.Н. Ельцин предлагал главу правительства Верховному Совету, Съезду – для утверждения, затем своим указом формировал правительство (структуру и состав правительства предлагал Президенту глава правительства). По Конституции РФ 1993 г. Президент РФ:

— назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы, может трижды настаивать на своей кандидатуре, угрожая Думе роспуском;
— по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров;
— имеет право председательствовать на заседаниях Правительства.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Россия всегда тяготела к сильной исполнительной власти, стремлением к ее максимальной централизации. Административно-территориальные единицы полностью подчинялись центральной власти и не имели собственных полномочий, за исключением непосредственно им делегированных.

---

Список литературы

1. Быкова А.Г. Органы законодательной и исполнительной власти: учебное пособие / А.Г. Быкова, А.В. Быков, А.В. Дорофеев; под ред. А.Г. Быкова. Омск: Омская юридическая академия, 2017. С. 219
2. Кузьбожев Э.Н. История государственного управления в России: учебник / Э.Н. Кузьбожев. М.: Юрайт, 2019. С. 292
3. Лаврентьев А. В. История государственного управления в России (конец IX-XX в.): учебное пособие / А.В. Лаврентьев, Л. М. Медведева. Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2016. С. 39
4. Мухаев Р.Т. История государственного управления в России: учебник/ Р.Т. Мухаев. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019. С. 164
5. Сафронова А.М. История государственных учреждений России: 1917-2000-е гг.: учебное пособие / А.М. Сафронова; [науч. ред. А.В. Черноухов]. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2017. С. 25
6. Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года: учебное пособие / О.И. Чистяков. 3-е изд., стер. М.: Юрайт, 2020. С. 14
7. Шахматов М.В. Исполнительная власть в московской Руси / М.В. Шахматов. М.: Юрайт, 2020. С. 38