УДК 342.53
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И ОСОБЕННОСТЯХ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
№33,
Юридические науки
Ащеулов Владислав Викторович
Ключевые слова: МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ; ПРАВОТВОРЧЕСТВО; НАСЕЛЕНИЕ; ДЕМОКРАТИЗМ; РЕФЕРЕНДУМ; ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНЫЕ АКТЫ; MUNICIPAL FORMATION; LAW-MAKING; POPULATION; DEMOCRACY; REFERENDUM; LAW-MAKING PROCESS; MUNICIPAL ACTS.
Правотворческий процесс муниципальных образований является одной из частей всей правотворческой деятельности нашего государства, существует наряду с правотворческим процессом на федеральном, региональном уровнях.
Как и всякая юридическая деятельность, правотворческая деятельность муниципальных органов представляет собой систему действий и операций, направленных на правовой результат. Системность правотворческих действий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство и последовательность. Как один из важнейших и основополагающих видов юридической деятельности, правотворчество должно осуществляться в установленных рамках определенных правовых процедур и правил. Такая процессуальная направленность призвана обеспечить создание качественного нормативного акта, соответствующего реальным правовым потребностям в правовом регулировании.
На современном этапе развития правотворчество проявляется в первую очередь как принятие правового акта непосредственно населением страны путем референдума либо как издание актов, содержащих правовые нормы, государственными и иными управомоченными органами. Следовательно, акт правотворчества издается с определенными целями, а именно возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания.
Демократизм правотворческой процедуры муниципальных органов предполагает активное участие партий, массовых движений, предпринимательских структур, объединений граждан в создании законодательства, их инициативу, свободное, широкое и деловое обсуждение предполагаемых законодательных решений.
Правотворчество осуществляется под воздействием всего множества культурных, экономических, политических и других факторов. Именно общество творит право, а поскольку муниципальное образование – социальный институт, оно также участвует в этом процессе, в лице его компетентных органов. Именно деятельность муниципальных органов по формированию права и выступает в виде муниципального правотворчества.
В юридической литературе указывается на ряд признаков муниципального правотворчества:
— это деятельность муниципальных органов, так как нормы права издаются или санкционируются муниципальными органами, именно они придают нормам права общеобязательную силу. При этом муниципальное правотворчество – это не особая функция муниципальных органов, а одна из правовых форм осуществления функций им;
— это сознательно-интеллектуальная деятельность, так как она связана, во-первых, с познанием потребностей в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, возникающих на территории муниципального образования, а во-вторых, с формулированием правил поведения, средств их реализации, санкций за их нарушение;
— это процессуальная деятельность. Правотворчество имеет определенные стадии, осуществляется в установленном порядке.
В настоящее время, понятие «муниципальный правотворческий процесс» не закреплено на законодательном уровне. Дискуссии также ведутся относительно определения данной дефиниции и в юридической науке.
М.А. Цыремпилова определяет муниципальное правотворчество как деятельность населения и (или) органов и должностных лиц местного самоуправления, которая нацелена на создание, изменение, отмену правовых норм по вопросам местного значения и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, действующих в рамках территории муниципального образования [4, с. 14].
Е.Н. Кузнецова формулирует данную дефиницию следующим образом: «муниципальное правотворчество – это нормативно установленная деятельность определенного круга субъектов, которая нацелена на решение связанных с их статусом вопросов посредством принятия, изменения и отмены муниципальных правовых актов, которая протекает по логично сменяющим друг друга стадиям» [3, с. 12].
Отдельные вопросы муниципального правотворчества закреплены в действующем законодательстве, в частности, в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Так, статья 26 указанного ФЗ определяет процедуру реализации правотворческой инициативы гражданами. В Главе 3 ФЗ перечислены вопросы, которые законодатель относит к вопросам местного значения. Глава 5 посвящена характеристике форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Глава 7 посвящена определению системы муниципальных правовых актов.
Основываясь на приведенных выше позициям теоретиков относительно определения муниципального правотворчества, а также на положениях указанного Федерального закона № 131-ФЗ, представляется возможным сформулировать следующее понятие: муниципальный правотворческий процесс – это вид правотворческого процесса, который представляет собой деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание муниципальных правовых актов, их изменение либо отмену, совершаемую в рамках установленного на территории муниципального образования порядка последовательно совершаемых процедур.
По своей сути правотворчество выступает завершающим процессом формирования права, такой формой деятельности, которая нацелена на создание новых норм, на дальнейшее их усовершенствование, изменение либо отмену. В результате правотворчества определенные положения через законодательные или иные источники приобретают статус юридических норм. Следовательно, муниципальное правотворчество выступает основанной на законе деятельностью муниципальных органов, которая направлена на создание муниципальных правовых актов.
Стоит отметить высокую социальную значимость муниципального правотворчества для местного самоуправления. Но при этом несовершенство действующего законодательства, сложности, которые возникают в ходе правоприменительных процедур, формирование расхождений в правоприменительной практике в исследуемой сфере приводит к тому, что страдает качество нормативных актов, принимаемых в ходе муниципального правотворчества [2, с. 34].
Формами муниципального правотворчества выступает правотворчество населения муниципального образования (местный референдум или сход), а также правотворчество муниципальных органов. Следовательно, особенность муниципального правотворчества состоит в особом круге субъектов, которые его осуществляют. С указанной особенностью муниципального правотворчества связана и специфика процедур, по которым данный вид правотворчества осуществляется.
Местное самоуправление наиболее приближенно к населению муниципального образования. Следовательно, у него имеются все возможности реализовать такой инструмент демократии, как местный референдум. Среди возможных вариантов, по которым будет реализоваться муниципальное правотворчество, предполагается указать на голосование по отзыву депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, если население муниципального образования не устраивает результативность и эффективность деятельности выборного должностного лица. Население муниципального образования также может привлекаться и к решению таких вопросов местного значения, как изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования. Мнение населения муниципального образования по вопросам местного значения также может быть высказано в ходе таких инициатив, как сход граждан, публичные слушания, собрания или конференции граждан. По отдельным вопросам местного значения среди населения муниципального образования с целью оформления правотворческой инициативы может быть проведен опрос или подано обращение в органы местного самоуправления.
Большинство указанных форм осуществления населением местного самоуправления на вышестоящих уровнях власти просто нереализуемо в силу территориального масштаба этой власти. Более того, законом предусмотрена возможность других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащих закону. Таким образом, перечень остается открытым, что позволяет использовать в том числе и современные информационные технологии для эффективного диалога населения и власти.
Местные сообщества и их органы местного самоуправления даже совокупно не обладают полномочием выражать волю всего населения, однако обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения, то есть находятся в близости к нуждам населения конкретного муниципального образования Российской Федерации. Кроме того, муниципальное правотворчество в Российской Федерации в условиях правового дефицита государственного регулирования также направлено на ликвидацию пробелов в праве, повышении эффективности правотворчества и качества муниципальных правовых актов.
Список литературы
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
- Каминская Е.А. Общетеоретические вопросы концепции механизма правообразования и муниципального правотворчества // Вестник Брянского государственного университета. – 2013. — № 2. – С. 31-37.
- Кузнецова Е.Н. Муниципальный правотворческий процесс в России: автореф. дис. … канд. юр. наук: 12.00.02 / Кузнецова Елена Николаевна. – Белгород, 2012. – 23 с.
- Цыремпилова М.А. Муниципальное правотворчество: процедурные проблемы конституционно-правового регулирования: по материалам Республики Бурятия: автореферат дис. … канд. юр. наук: 12.00.02 / Цыремпилова Мария Анатольевна – М., 2015. – 25 с.