УДК 332.02

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ КАК ОСНОВА РАБОТЫ ПО ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ПЛАНИРОВКЕ И ЗАСТРОЙКЕ

№31,

Экономические науки

Весна Анна Юрьевна

Ключевые слова: АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА; ПЛАНИРОВКА; ЗАСТРОЙКА; ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ; ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО; МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ; ADMINISTRATIVE REFORM; PLANNING; DEVELOPMENT; FOREIGN EXPERIENCE; TERRITORIAL STRUCTURE; MODELS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT.

Аннотация: В настоящей публикации автором проанализирован зарубежный опыт, который сложился в сфере проводимой административной реформы, повлиявший на проведение работ по территориальной планировке и застройке. Отмечаются как положительные, так и отрицательные аспекты опыта зарубежных стран. Автор указывает на то, что положительный опыт может быть заимствован в Российской Федерации для проведения эффективного планирования и застройки территорий муниципальных образований.

Как свидетельствует опыт европейских государств, реформирование систем административно-территориального устройства и местного самоуправления должно происходить одновременно. «Административно-территориальная реформа в первую очередь связана с процессом децентрализации, которая является содержанием реформы местного самоуправления для Европы» [1, с. 53].

Дискуссионным считаю применение некоторого категориального аппарата. Так, использование категории «административно-территориальное устройство» более четко отражает смысловую нагрузку нормативного акта, соответствует исторически сложившейся терминологии и европейской практике территориальной структуризации власти. Территориальное устройство охватывает и разграничение территории на историко-этнические регионы, учитывает существования территориальных образований со специальным статусом (свободных экономических зон, еврорегионов, мегаполисов, административных образований в пределах зон техногенных катастроф).

В процессе реализации административно-территориальной реформы нужно учесть возможные последствия. Нецелесообразно обрабатывать только оптимистичный сценарий развития событий, ведь проведение административно-территориальной реформы связано со значительным политическим, социальным и экономическим риском. В этом случае центральным органам государственной власти необходимо применить механизм риск-менеджмента и антикризисного управления, взвесив все «за» и «против».

Отметим, что формирование полноценного территориального образования по критерию величины и численности населения не должно быть самоцелью административно-территориальной реформы, поскольку наличие этих характеристик не гарантирует обеспечения экономического и социального развития территориальных сообществ низового уровня. Результативность мер, направленных на укрупнение первичных территориальных образований, возможно лишь при условии применения в процессе управления их комплексным развитием подхода, который бы базировался на принципах муниципального менеджмента, что успешно применяют в странах Европейского Союза.

В процессе проведения административно-территориальной реформы необходимо принять во внимание наработанный мировой опыт, адаптированный к нашим реалиям. Так, в Польше этот процесс отмечался пошаговостью трансформационных шагов центральной власти. В 1990 г. самоуправление было восстановлено на его низовом уровне, который получил название «гмина» Этот уровень олицетворяет территориальное образование, общину людей, проживающая на определенной территории и способна решать свои местные проблемы. Гмина – это интегрированная территориальная община, которая, объединяя общины сел, поселков и городов, соответствует европейскому коммунальному стандарту низового уровня местного самоуправления, который формируется территориальным сообществом нескольких населенных пунктов [5, с. 216].

Становление современной модели местного самоуправления в Швеции происходило путем коммунальных реформ, которые проходили в четыре этапа и длились более 130 лет, начиная с 1862 года. В ходе этих реформ постепенно происходили такие процессы: формирование коммуны как исходной самоуправляющейся единицы; образование вторичных коммун (ландстингов), наделенных широким кругом полномочий; укрупнение коммун с целью создания полнокровного субъекта местного самоуправления, обладающий достаточными финансовыми и экономическими ресурсами; укрепление финансовой базы коммун [4, с. 119].

Национальная концепция регионального развития Венгрии охватывала семь теоретических статистических регионов, которые в 2005 г. получили статус административно-территориальных единиц. Основное внимание при определении регионов было уделено истории развития регионального сотрудничества и возможности регионального единства; пропорциональном соотношению территориального деления страны; относительно однородным особенностям регионов относительно основных целей региональной политики; допустимом внутреннем разделения регионов; имеющейся или желаемой политической сходства единиц одного региона, а также наличия международной ориентации, которая будет определяющей в долгосрочной перспективе; расходам, связанным с созданием и функционированием.

Закон определил круг задач для регионов: общую экономическую обеспеченность; участие в международной региональной сотрудничества; развитие инфраструктуры и охрана окружающей среды; деятельность по обмену ноу-хау и технологиями, а также профессиональную помощь по планированию на низшем уровне.

В 2005 г. завершена работа по реорганизации административно-территориального деления страны с выделением новой единицы – региона. Скорейший переход к регионального административно-территориального устройства стимулировался тем, что любая помощь, которую предоставляет Фонд структурного развития ЕС, привязана к этих укрупненных единиц.

К основным видам деятельности районных администраций относятся:
— осуществление государственного управления в вопросах, которые обусловливаются определенными законами;
— надзор за муниципальным хозяйством на основе специальных регулятивных актов (по просьбе муниципалитета);
— контроль за решениями муниципальных властей и органов, создаваемых в ходе административных процедур, кроме случаев, предусмотренных законом; проверка муниципальных органов власти и органов, которым делегировано право на осуществление государственного управления.

В Чехии практикуется смешанная система местного управления, то есть местный элемент в звене местного самоуправления одновременно выполняет функции государственного управления. Муниципалитет в Чехии всегда рассматривался как основной элемент самоуправления, которое является частью высших территориальных структур с более-менее ограниченным самоуправлением. Муниципалитеты выполняют роль органов государственного управления на местном уровне на основе делегированных им полномочий (довольно таки ограниченных). В большей степени государственное управление осуществляется наравне районных администраций.

Каждый муниципалитет считается юридическим лицом, обладает собственным имуществом и финансами, а также независимо распоряжается этим имуществом в соответствии с принципами самоуправления и, частично, в соответствии с собственными полномочиями, делегированными ему государственной администрацией в рамках действующего законодательства. Муниципалитеты осуществляют свои функции независимо и отвечают только перед законом. Возможные вмешательства государства в сферу самоуправления ограничены и определены законом [2, с. 333].

Муниципалитеты обеспечивают реализацию своих интересов или независимо (в рамках самостоятельной сферы самоуправления), или осуществляют государственное управление в объеме, который определяют специальные законодательные акты (делегированные полномочия). К сферам независимой деятельности муниципалитетов, которую они осуществляют в определенных территориальных рамках, относятся: развитие экономики, социальное обеспечение и культурная деятельность, защита окружающей среды, а также виды деятельности, предусмотренные специальными законодательными актами других органов в рамках системы государственного управления.

Республика Эстония делится на уезды (15 единиц), города и сельские муниципалитеты — волости. Местное самоуправление осуществляется в городах и волостях. В 1993 г. вступил в силу Закон о уездные администрации, согласно которому уездные органы власти утратили свой статус органов местного самоуправления. Уездные управы преобразованы в администрации губернаторов уездов, которые представляют правительство на региональном уровне.

Местное самоуправление осуществляется исключительно на муниципальном уровне. В настоящее время в стране есть 254 единицы местного самоуправления, среди которых представлены как сельские – волостные, так и городские муниципалитеты. Более две трети административно-территориальных единиц местного самоуправления имеют население до 3000 жителей. Органы власти местного самоуправления состоят из следующих структур:

1) совет или собрание – представительный орган населения административно-территориальной единицы. На собрании избирают председателя, который организует работу собрания и представляет муниципалитет в органах государственной власти;

2) управа – исполнительный орган местного самоуправления, который создается собранием. Ее возглавляет мэр, не имеет права совмещать свою должность с должностью председателя собрания. На региональном уровне старейшина уезда (губернатор) представляет центральное правительство страны. Он осуществляет координацию административных функций центрального правительства в уезде, управления государственной собственностью и заключения от имени правительства государства административных соглашений с муниципалитетами на выполнение государственных заказов. Старейшина также возглавляет администрацию, которую финансирует центральный бюджет. Старейшина уезда подотчетен центральному правительству. В отношениях с местным органом самоуправления он выполняет наблюдательные и совещательные функции. Четкое распределение полномочий между центральными и местными органами власти регулирует специальный закон [3, с. 262].

В процессе административно-территориальной реформы не просто перекраиваются административные границы, а нарушаются устоявшиеся исторические управленческие и экономические связи. В центре реформы должен стоять не «территория», а человек как высшая ценность государства, обеспечение благополучия которой – миссия функционирования властного аппарата.

Вопрос размеров самоуправляющихся общин является индивидуальным для каждой страны. Фактически с увеличением муниципалитета растет его финансовая состоятельность, а с другой стороны, уменьшается участие местного населения в управлении обществом и уменьшается доступность общественных услуг. Кроме того, дискуссионным остается вопрос определения унифицированного набора услуг, которые должны предоставляться местными властями, и соответственно распределения полномочий по управлению между различными звеньями власти.

Таким образом, основой административно-территориальной реформы является «формирование прочных базовых административно-территориальных единиц, которые способны осуществлять местное самоуправление. Вопрос размеров и функций, которые они должны выполнять индивидуален не только для каждой страны, но может иметь свои особенности в рамках даже отдельных регионов. Поэтому, оно должно решаться при непосредственном участии территориальных общин. Фактически государство должно задать направления и критерии, а также создать возможности для местного населения влиять на ход таких преобразований» [6, с. 96].

Реформирование административно-территориального устройства РФ является одной из ключевых задач государственной региональной политики. В современных условиях административно-территориальные единицы имеют различные возможности по обеспечению собственного социально-экономического развития, в результате чего большинство из них являются дотационными. Поэтому данная проблема требует скорейшего решения. При этом на повышение эффективности финансовых отношений регионов и центра имеет влияние не только перераспределение бюджетных полномочий между различными звеньями управления, но и переформатирование территориальных границ разных территориальных организаций.

Список литературы

  1. Антипьев А.Г., Захаров Н.Н., Шишигин А.В. Местное самоуправление – социально-политический институт гражданского общества. – Ростов-на-Дону, 2009. – 143 с.
  2. Гайдарева И.Н. Основные направления административной реформы на современном этапе (опыт зарубежных государств) // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. — 2008. — № 8. — С. 331-335.
  3. Крашенинников А.В. Градостроительное развитие жилой застройки. Учебное изд. (исследование опыта зарубежных стран) / А.В. Крашенинников. — М.: Архитектура-С, 2015. — 2110 с.
  4. Матвеева Т.В. Модернизация государственного управления: зарубежный опыт // Вестник государственного и муниципального управления. – 2015. — № 4 (19). – С. 116-121.
  5. Печерская Е. В. Зарубежный опыт административного реформирования и российская практика // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2015. — № 1. – С. 212-217.
  6. Широков А., Юркова С. Новые территориальные принципы // Муниципальная власть. – 2004. — № 5. – С. 93-98.