УДК 332.02
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ РЕФОРМА И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА УПРАВЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
№31,
Экономические науки
Весна Анна Юрьевна
Ключевые слова: РЕФОРМА; РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ; МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ; ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ; ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ; REFORM; REGIONAL DEVELOPMENT; LOCAL SELF-GOVERNMENT; DECENTRALIZATION; TERRITORIAL PLANNING.
Ключевой проблемой в формировании эффективной системы управления государственным развитием и финансировании регионального развития является создание соответствующей модели отношений между различными уровнями власти — государственной и местного самоуправления. Важным вопросом при этом является четкое разграничение полномочий и ответственности каждого уровня по осуществлению управления территориями, производства общественных благ и общественных услуг в необходимом количестве и соответствующего качества. Все это требует создания финансово самодостаточных административно-территориальных единиц, которые были бы способны обеспечить эффективное выполнением своих функций [8, с. 1150].
В процессе децентрализации системы управления и, в частности фискальной, необходимо реформирование административно-территориального устройства.
Процессы глобализации в Европе очень тесно связаны с регионализацией. Так, ЕС представляет собой не содружество государств, а так называемую «Европу регионов», что отражает общеевропейскую тенденцию к децентрализации. В контексте этих процессов в последние десятилетия целый ряд европейских стран осуществили подобные преобразования в своих системах государственного управления.
Согласно теории организации ее комплексное развитие возможно лишь при условии целенаправленного развития всех ее элементов, являющихся полноценными носителями системных свойств. Территориально-управленческие компоненты любой страны – это ее административно-территориальные единицы, формирующие ее административно-территориальное устройство.
В странах постсоциалистического лагеря в трансформационный период стоит проблема становления институционально определенных жизнеспособных административно-территориальных единиц, соответствующих критериям нормативно-правовой определенности, организационной завершенности и финансово-экономической достаточности. Регионализация, территориальная децентрализация власти и разделение полномочий между различными властными уровнями были и остаются предметом дискуссий в странах бывшего соцлагеря.
Одна из основных характеристик муниципального образования – его жизнеспособность. Под жизнеспособным муниципальным образованием мы понимаем сознательно сложившуюся, экономически, социально и политически активную человеческое сообщество, максимально самодостаточную в своем существовании и развитии с точки зрения обеспечения финансовыми и экономическими ресурсами [9, с. 64].
Весомым фактором преобладание деструктивных тенденций в развитии управленческой и других подсистем муниципальных образований, особенно малых, считают проблему формирования самодостаточной территориальной общины в качестве исходного элемента административно-территориального устройства государства. Но предоставление конституционного права на самоуправление всем территориальным образованиям не стало началом формирования жизнеспособной территориальной организации, а, наоборот, способствовало измельчению и ослаблению территориальных сообществ низового уровня.
Средний размер сельского поселения в России в 150 раз меньше городского. По размерам выделяют следующие группы сельских пунктов:
— мельчайшие (до 50 жителей);
— мелкие (51-100 жителей);
— средние (101-500 жителей);
— крупные (501-1000 жителей);
— крупнейшие (свыше 1000 жителей).
Почти половина (48%) всех сельских поселений страны являются мельчайшими, но в них проживает 3% сельского населения. Наибольшая доля сельских жителей (почти половина) проживают в самых крупных поселениях.
По расчетам специалистов Всемирного банка, и это подчеркивает профессор Глен Райт, минимальный уровень населения территориальной общины должен быть не менее 5-6 тыс. человек [7]. Однако, пространственная и демографическая величина территориальной общины, не менее минимального уровня – необходимый, но не единственный критерий, что приводит к ее жизнеспособности.
Оценка муниципального управления в РФ и странах Европы «с позиции его территориальной основы дает основания утверждать, что в РФ существуют объективные территориально-пространственные барьеры реализации потенциала местного самоуправления» [1, с. 48].
«Проведенное исследование функционирования и развития муниципальных образований показало, что одной из основных причин неблагоприятной социально-экономической ситуации в малых муниципальных образованиях, особенно сельских, является несоответствие сельских территориальных общин требованиям жизнеспособности териториальних сообществ низового уровня: количество членов общины не меньше минимально возможного уровня, финансовая автономия, организационно-правовая независимость, государственная поддержка и защищенность, системная целостность» [2, с. 52].
Сегодня административно-территориальное устройство РФ характеризуется чрезвычайной раздробленностью, что и определяет объективную нежизнеспособность территориальных сообществ низового уровня. В РФ эти образования в 2,4 раза меньше, чем в Польше, по площади и в 3,8 раза – по численности населения. По Швеции эта разница еще разительнее (соответственно в 30 и 7,5 раза меньше). К тому же, даже с учетом существования крупных городских поселений, средняя численность населения муниципального образования в РФ не соответствует минимальному уровню. Как отмечалось, процесс измельчения поселений в РФ усилился, в своем большинстве состоит из одного-двух сел и объединяет менее одной тысячи населения.
«Характеристика финансовой автономии – базовое условие жизнеспособности территориального сообщества. Она означает, что муниципальное образование может самостоятельно формировать финансовые ресурсы для выполнения собственных полномочий, направленных на оказание общественных услуг населению на уровне не ниже установленных государством минимальных социальных стандартов, и способно направить часть этих ресурсов на обеспечение выполнения программ экономического и социального развития территории» [5, с. 53]. «Только наличие достаточных финансовых ресурсов делает возможным содержание территориальной громадой необходимого количества объектов муниципальной собственности, которые составляют материальную базу местного самоуправления. Она определяет финансово-экономическую состоятельность местного самоуправления, которая является основным критерием эффективности его управленческой деятельности». «Исследования показывают, что совокупность финансових условий муниципальных образований базового уровня формируется на остаточной основе без учета налогоспособности территории и не обеспечивает минимальную потребность органов местного самоуправления для надлежащего исполнения полномочий относительно экономического и социального развития муниципальных образований» [6, с. 87].
Требование организационно-правовой независимости указывает на право муниципального образования создавать органы местного самоуправления, при условии деятельности в законодательном поле государства независимы от органов государственного управления при исполнении собственных полномочий, региональных органов местного самоуправления, самостоятельно определяют свою структуру и принимают решения, направленные на развитие подчиненной им территории. Формально местное самоуправление на уровне муниципальных образований соответствует этой характеристике. Однако ресурсная слабость большинства самоуправляющихся органов устраняет потенциальные преимущества организационно-правовой автономии представительной власти.
«Государство как институт, обеспечивающий общее развитие страны, должно правовыми и финансово-экономическими средствами гарантировать уравновешенное развитие всех первичных территориальных образований, обеспечивать судебную защиту соблюдения их конституционных прав всеми субъектами властных отношений» [4, с. 234].
Административно-территориальная единица низового уровня не может быть искусственно отделенной частью территории страны, а должна обладать признаками микрорегиона как целостности территориально-природного, демографически-социального и экономико-хозяйственного компонентов, сформированного с соблюдением критериев исторической определенности, национально-этнической однородности и социально-экономической целесообразности. Длительные неблагоприятные тенденции развития малых муниципальных систем обусловили нарушения, разбалансировка и дегармонизацию устоявшихся связей между их подсистемами, что является причиной появления неуправляемых деструктивных процессов в среде.
Исследование существующей ситуации в сфере административно-территориального устройства РФ позволило, кроме вышеупомянутых, выявить ряд проблем:
— отсутствие во многих случаях определенных границ административно-территориальных единиц или установления значительной части границ таких единиц без учета местных природных, исторических и других факторов, перспектив развития регионов и поселений. Это порождает постоянные компетенционные споры между органами местного самоуправления, органами власти Республики Крым и органами государственной власти, в частности относительно права собственности на землю, налогов.
«Один из путей обеспечения жизнеспособности базовых муниципальных образований, улучшение социально-экономической ситуации и создания предпосылок для динамичности развития муниципальных образований – проведение административно-территориальной реформы, которая решит проблему формирования правовых, экономических и организационных условий для эффективной реализации функций местного самоуправления» [3, с. 69].
Вопросы реформирования систем административно-территориального устройства и местного самоуправления неразрывно связаны. Эффективность решения одного непременно повлияет на эффективность решения другой.
Список литературы
- Антипьев А.Г., Захаров Н.Н., Шишигин А.В. Местное самоуправление – социально-политический институт гражданского общества. – Ростов-на-Дону., 2009. – 129 с.
- Антипьев К.А. Местное самоуправление в современном российском обществе. – М., 2010. – 141 с.
- Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 2009. – 122 с.
- Кынев А. Местное самоуправление: перспективы развития // Независимая газета. – 2015. – С. 231-235.
- Лексин В., Швецов А. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика. – М., 2015. – С. 51-56.
- Либоракина М. Проблемы и перспективы местного самоуправления. Независимая экспертиза реформы. – М., 2014. – 92 с.
- Официальный сайт Всемирного банка на русском языке // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.vsemirnyjbank.org/ (дата обращения: 23.03.2021)
- Стрельцов И.М., Устинова О.В. Благоустройство территории муниципального образования (на примере г. Тюмени) // Фундаментальные исследования. – 2016. – № 12-5. – С. 1148-1152.
- Турова А.М. Проблема управления развитием городских территорий // Символ науки. – 2017. — № 01/2017. – С. 62-67.