УДК 34

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГРАЖДАНИНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№25,

Юридические науки

Щенникова Анна Олеговна

Ключевые слова: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; СТАТУС; ГРАЖДАНЕ; ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ; ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ; ПРАВОСПОСОБНОСТЬ; ДЕЕСПОСОБНОСТЬ; ADMINISTRATIVE LAW; STATUS; CITIZENS; RIGHT SUBJECTIVITY; RIGHTS AND DUTIES; LEGAL CAPACITY; CAPACITY.

Аннотация: В статье исследуются вопросы институализации административно-правового статуса граждан. Анализируются основные элементы административной правосубъектности: правоспособность и дееспособность. Рассматривается специфика реализации прав и обязанностей.

Свое юридическое оформление административно-правовой статус гражданина Российской Федерации находит в нормативно-правовых актах, которые:

— устанавливают круг прав, свобод и обязанностей гражданина;

— регламентируют порядок их реализации в сфере государственного управления;

— закрепляют способы и средства защиты и охраны, а также восстановления нарушенных прав и свобод;

— устанавливают административную ответственность гражданина, а также порядок ее реализации.

Без соответствующих административно-правовых норм, регулирующих отношения граждан с органами исполнительной власти (их должностными лицами), установление, закрепление, а, следовательно, и само существование административно-правового статуса гражданина невозможно.

Российское законодательство об административно-правовом статусе гражданина чрезвычайно обширно, что обусловлено многообразием общественных отношений, возникающих между гражданами и органами исполнительной власти (их должностными лицами). Оно основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В настоящее время российское законодательство испытывает заметно возрастающее влияние международно-правовых актов на объем и содержание правового статуса личности. Основанием для этого служит предписание действующей Конституции Российской Федерации, записанное в части 4 статьи 15: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

В административно-правовой литературе не уделяется должного внимания роли международно-правовых актов в формировании административно-правового статуса гражданина. В связи с этим хотелось бы более подробно охарактеризовать систему источников международного права, затрагивающих права, свободы и обязанности личности в сфере административно-правового регулирования, а также показать их значение в формировании административно-правового статуса гражданина[1].

Международные акты, составляющие правовую основу административного статуса гражданина, представляют собой ратифицированные Российской Федерацией различного рода международные правовые документы о правах, свободах и обязанностях человека, а также гарантиях их реализации[2].

В формировании международных принципов и норм в области прав и свобод человека определяющее место занимает Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения. Основополагающее значение в рамках этой организации имеет Устав ООН[3], который содержит ряд положений относительно прав человека. Преамбула Устава ООН отражает решимость участвующих государств «утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин …». Одной из целей ООН является «поощрение и развитие уважения к правам и основным свободам человека» (статья 1). Статья 55 Устава устанавливает, что ООН будет содействовать «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Согласно статье 56 Устава члены ООН взяли на себя обязательство предпринимать «совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией» для достижения целей, установленных в статье 55.

К сожалению, положения Устава ООН о правах человека весьма кратки. Поэтому они получили свое дальнейшее развитие в таких важнейших международных документах, носящих универсальный характер, как: Всеобщая декларация прав человека, провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.[4]; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах[5] и Международный пакт о гражданских и политических правах[6], а также Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, принятые Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. и вступившие в силу в России в 1976 г.; Конвенция о правах ребенка[7], одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. и др.

Наряду с актами ООН огромное влияние на российское законодательство в области прав и свобод человека оказывают документы регионального характера. В феврале 1996 года Россия была принята в Совет Европы. Согласно Уставу данной организации (статья 1) «Целью Совета Европы является достижение большего единства между его Членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием … Эта цель будет достигаться усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод»[8].

В связи с вступлением в Совет Европы, наше государство присоединилось к целому ряду конвенций, принятых Европейским парламентом Совета Европы. Многие из них касаются прав и свобод человека, таких форм их защиты, которые прежде не были известны российскому законодательству. В данном случае имеется в виду, в первую очередь, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод[9], принятая 4 ноября 1950 г.

Кроме того, нельзя не учитывать акты о права и свободах личности Содружества Независимых Государств. Среди них можно выделить Декларацию глав государств — участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод от 24 сентября 1993 г.[10], Конвенцию Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека, одобренную Советом Глав Государств СНГ 26 мая 1995 г. [11]

Каково же влияние международно-правовых норм на формирование административно-правового статуса гражданина Российской Федерации?

Во-первых, международные правовые акты по вопросам, относящимся к правам личности, закрепляют основополагающие и общепризнанные международные принципы в данной сфере. Такие как: уважение суверенитета государств и недопустимость вмешательства в их внутренние дела, равноправие всех людей и запрещение дискриминации; равенство прав мужчин и женщин, принцип ответственности за нарушение прав человека и др.

Основные международные принципы признания и соблюдения прав и свобод человека впервые были заложены во Всеобщей Декларации прав человека. В соответствии с ее положениями, «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах» (статья 1). В документе декларирован универсальный принцип равноправия: «Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами … без какого бы то ни было различия, как то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения» (часть 1 статьи 2). В Декларации провозглашается «…не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете» (часть 2 статьи 2).

Значение указанных международных принципов состоит в том, что российские законы и подзаконные акты, в той или иной степени затрагивающие права и свободы граждан в сфере государственного управления, должны разрабатываться и приниматься на основе этих принципов. Здесь уместно привести статью 3 Устава Совета Европы: «Каждый Член Совета Европы должен признавать принцип верховенства Права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами …».

Во-вторых, международные документы провозглашают все основные права и свободы человека, которые должны соблюдаться в Российской Федерации. Пункт 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации гласит: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права …».

В качестве международного кодекса прав и свобод человека можно рассматривать Международные пакты о правах человека. В них в систематизированном виде содержатся права и свободы во всех основных областях жизни и деятельности людей: в гражданской, экономической, политической, социальной и культурной сферах.

Среди прав и свобод, закрепленных в Международных пактах о правах человека можно выделить и те, которые находятся в сфере административно-правового регулирования: каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность; каждый имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства; каждый имеет право покидать свою страну и возвращаться обратно; каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу ассоциаций с другими; каждый имеет право принимать участие в государственном управлении своей страной и др. Все эти основные права и свободы в настоящее время получили закрепление в Конституции Российской Федерации[12].

В-третьих, некоторые из международных актов предусматривают формы защиты нарушенных прав и свобод на международном уровне. В качестве примера можно привести Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая предусматривает две процедуры защиты прав и свобод человека и гражданина: межгосударственную и процедуру индивидуальных жалоб физических лиц (группы физических лиц) по вопросу о нарушении их прав государством, под юрисдикцией которого они находятся. Для их обеспечения учрежден Европейский суд по правам человека, который находится в г. Страсбурге. В целях содействия реализации и защите основных прав и свобод граждан Союзного государства России и Беларуси Договором о создании Союзного государства предусматривается создание Комиссии по правам человека.

Подобного рода международные формы защиты прав человека в настоящее время весьма актуальны. Их использование в государственной практике способствует активной реализации гражданами своих прав и свобод во взаимоотношениях с органами публичной власти (должностными лицами) и их надежной защите.

Несомненно, международно-правовые акты имеют громадное значение в закреплении административно-правового статуса гражданина Российской Федерации. Они служат моделью для разработки национального законодательства Российской Федерации в этой сфере.

Можно привести примеры позитивного влияния норм международного права на административно-правовой статус гражданина.

Так, в связи с ратификацией Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях нашли отражение гарантии обеспечения процессуальных прав граждан — участников производства по делам об административных правонарушениях. Принятый 24 июля 1998 г. Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» существенно развил положения Конвенции ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.

Внутрироссийское законодательство о правовом положении гражданина в сфере государственного управления строится на двух уровнях: на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Россия представляет собой федеративное государство, состоящее из субъектов, которые, согласно статье 5 Конституции Российской Федерации об альтернативной гражданской службе, имеют свое законодательство. Поэтому, чтобы получить полное и, самое главное, правильное представление о содержании административно-правового статуса гражданина необходимо учитывать также законодательство субъектов Российской Федерации в данной области.

В этой связи важное значение имеют нормы о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по данному вопросу.

Согласно статье 71 (п. «в») Конституции Российской Федерации «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» находятся в ведении Российской Федерации. «Защита прав и свобод человека и гражданина», а также «административное и административно-процессуальное законодательство», в соответствии со статьей 72 (п.п. «б» и «к») Конституции Российской Федерации, — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Из данных конституционных положений следует, что в предмет ведения Российской Федерации входит определение перечня прав и свобод личности, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации и защиты, ответственности за их нарушение. Все эти элементы регулирования прав и свобод человека и гражданина являются основополагающими для правовой системы Российской Федерации, любой ее отрасли, в том числе и административного права.

Субъекты Российской Федерации не вправе сужать установленный на федеральном уровне круг прав и свобод граждан, а также самостоятельно устанавливать дополнительные ограничения в пользовании ими, помимо предусмотренных в федеральном законодательстве.

Однако они могут регламентировать процедуру осуществления прав и свобод граждан в сфере государственного управления (административно-правовой механизм их реализации), но только при условии, что установление такой процедуры не будет ограничивать права и свободы человека и гражданина, закрепленные на федеральном уровне.

Кроме того, отнесение полномочия «защита прав и свобод человека и гражданина» к совместному ведению означает принятие на себя как Российской Федерацией, так и каждым из ее субъектов обязанности обеспечивать все виды гарантий реализации прав и свобод граждан, создавая для этого надлежащие институты их охраны и защиты[13].

Особое место в системе правовых актов, закрепляющих административно-правовой статус гражданина, занимает Конституция Российской Федерации. Она имеет высшую юридическую силу, непосредственное (прямое) действие на всей территории Российской Федерации. Иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (статья 15 Конституции РФ).

Конституция Российской Федерации значительное место отводит правовому статусу гражданина. Она провозглашает человека высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан — обязанностью государства (статья 2). В главе II Конституции «Права и свободы человека и гражданина» закреплены: 1) основные права, свободы и обязанности гражданина, в том числе и те, которые находятся в сфере административно-правового регулирования; 2) принципы правового статуса гражданина; 3) гарантии реализации прав и свобод гражданина. Положения Конституции Российской Федерации имеют самое непосредственное отношение к административно-правовому статусу гражданина Российской Федерации, так как составляют его основы.

Свое юридическое оформление правовое положение гражданина в сфере государственного управления находит также в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

В конституциях республик и уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов содержатся, как правило, специальные разделы или главы, с различной степенью конкретизации раскрывающие вопросы защиты прав и свобод граждан, проживающих в отдельных регионах.

Как было отмечено выше, Конституция РФ не относит вопросы правового регулирования в области прав и свобод человека и гражданина к компетенции субъектов Российской Федерации. В связи с этим, разделы (главы) конституций и уставов субъектов Российской Федерации о правовом положении гражданина почти полностью воспроизводят принципиальные положения главы II Конституции РФ. Вместе с тем учитываются характерные для того или иного члена федерации особенности.

Определяющее значение на формирование административно-правового статуса гражданина оказывают федеральные конституционные законы и федеральные законы (далее – федеральные законы). Они обладают высшей юридической силой по сравнению с другими правовыми актами и регулируют наиболее важные стороны общественной и государственной жизни, в том числе закрепляют правовой статус личности.

Анализ законодательства позволяет выделить следующие группы федеральных законов, определяющих административно-правовой статус гражданина.

Первая группа включает федеральные законы, которые конкретизируют конституционные нормы о правовом статусе гражданина. Они раскрывают содержание основных прав, свобод и обязанностей гражданина и закрепляют административно-правовой механизм их реализации[14].

Большинство таких нормативных правовых актов носит комплексный характер. Комплексных федеральных законов, регламентирующих административно-правовой статус гражданина в той или иной сфере (отрасли) государственного управления, очень много. Например, в области здравоохранения правовое положение гражданина закрепляется Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[15], в сфере социального обеспечения – Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»[16], в сфере науки – Федеральным законом от 26 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике»[17], в сфере обороны — Федеральным законом от 31 мая 1996 г «Об обороне»[18] и т.д. В настоящее время построение многих отраслевых законов подчинено задаче реализации прав, свобод и обязанностей гражданина.

Особенность комплексных законов заключается в том, что они наряду с нормами, устанавливающими порядок реализации конституционных прав, свобод и обязанностей гражданина, содержат положения, связанные с организацией государственного управления в отдельных сферах (отраслях). Например, Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации»[19], кроме норм, определяющих правовое положение гражданина в области образования, включает также нормы, закрепляющие систему образования в Российской Федерации, правовой статус образовательных учреждений, порядок их создания и прекращения деятельности, виды образовательных учреждении и др.

Кроме комплексных законов, конституционные нормы о правах, свободах и обязанностях граждан конкретизируются в правовых актах, которые носят целенаправленный статусный характер. Они издаются именно для того, чтобы раскрыть содержание и определить механизм реализации того или иного конституционного права, свободы или обязанности. Так, положения статьи 27 Конституции Российской Федерации, закрепляющие право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, подробно раскрываются в Федеральном законе от 25 июня 1993 г. «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[20].

Вторую группу федеральных законов, закрепляющих административно-правовой статус гражданина, составляют те, которые первично устанавливают права и обязанности гражданина. Этими же законами определяется административно-правовой механизм их реализации. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 13 августа 1996 г. «Об оружии»[21], закрепляющий право гражданина на приобретение, хранение и ношение оружия.

Субъекты Российской Федерации, в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, вправе принимать свои законы в области защиты прав и свобод гражданина. В отдельных случаях в них могут встречаться нормы, регулирующие вопросы реализации административно-правового статуса гражданина. Понятно, что такое возможно только в пределах территории соответствующего субъекта. В данном случае действует правило, согласно которому законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству (пункт 5 статьи 76 Конституции РФ).

Среди законов, характеризующих административно-правовой статус гражданина, особо следует выделить те, которые устанавливают административную ответственность за совершение гражданином административного проступка.

Основным федеральным актом, регламентирующим вопросы административной ответственности граждан в настоящее время, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, в России действуют и другие федеральные законы, устанавливающие административную ответственность граждан. Составы административных правонарушений и ответственность граждан за их совершение содержатся в Градостроительном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации и др.

В систему законодательства об административной ответственности граждан входят и законодательные акты субъектов. В качестве примера можно привести Закон Республики Крым от 25 июня 2015 г. № 117-ЗРК/2015 «Об административных правонарушениях в Республике Крым»[22].

Роль нормативно-правовых актов об административной ответственности в формировании административно-правового статуса гражданина заключается в следующем.

Во-первых, одной из главных задач законодательства об административной ответственности является защита прав и свобод личности. Именно поэтому законы об административной ответственности содержат нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц органов исполнительной власти за нарушение политических, социально-экономических и культурных прав граждан. Речь идет, например, об административной ответственности за нарушение избирательных прав гражданина, за нарушение законодательства о труде и правил по охране труда, за нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм и т.д.

Во-вторых, обеспечивая защиту прав и свобод гражданина, законодательство об административной ответственности также направлено на то, чтобы каждый гражданин сознательно выполнял возложенные на него обязанности и нес ответственность за свои неправомерные действия (административные правонарушения).

В-третьих, нормы законодательства об административной ответственности определяют границы возможного вмешательства со стороны органов исполнительной власти (их должностных лиц) в жизнь граждан в случае совершения последними административного правонарушения. Нельзя, например, выяснить пределы неприкосновенности личности, не обратившись к нормам об административном задержании, административном аресте, личном досмотре граждан и т.д.

Следует отметить, что в настоящее время значительно повышается значение федеральных законов и законов субъектов в закреплении административно-правового статуса гражданина. Однако одной из особенностей административно-правового статуса гражданина является то, что он формируется не только на основе Конституции Российской Федерации и законодательных актов, но и на основе целого ряда подзаконных нормативно-правовых актов. К ним относятся: нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власт и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации[23].

Значение подзаконного нормотворчества в формировании административно-правового статуса гражданина велико. Его анализ позволяет судить о следующем.

Во-первых, подзаконные правовые акты конкретизируют конституционные и законодательные нормы о правовом статусе гражданина. Как правило, такие нормативные акты устанавливают процедуру реализации гражданами прав и обязанностей в сфере государственного управления. Например, Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г., конкретизируют положения статьи 27 Конституции РФ и Федерального закона от 25 июня 1993 г. «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Во-вторых, подзаконными правовыми актами определяется порядок рассмотрения органами исполнительной власти (должностными лицами) индивидуальных административных дел с участием граждан. Они закрепляют пути движения таких дел по инстанциям, стадии и сроки рассмотрения и принятия решения по ним и т.д. В качестве примера можно привести Инструкцию об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности, утвержденную приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 30 августа 2013 г. № 463[24].

В-третьих, подзаконными нормативными актами утверждаются типовые правила поведения граждан в сфере государственного управления (правила дорожного движения, правила паспортной системы, санитарно-эпидемиологические, противопожарные и другие правила), которые обязательны для исполнения всеми лицами, попадающими в область действия данных правил. В таких актах содержится наибольшее число специальных запретов и обязанностей, неисполнение которых сопряжено с применением мер административной ответственности.

Так, Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 23 октября 1993 г.[25], определяя права и обязанности участников дорожного движения, устанавливают единый для всех граждан порядок дорожного движения на территории Российской Федерации, а Правила оборота служебного и гражданского оружия и патронов к нему в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 июля 1998 г.[26], закрепляют порядок приобретения, хранения и ношения гражданами оружия.

В-четвертых, подзаконными нормативными актами проводятся в жизнь различного рода программы и концепции, в том числе затрагивающие вопросы административно-правового статуса гражданина. В качестве примера можно привести Концепцию общенациональной системы выявления и развития молодых талантов, утвержденную Президентом Российской Федерации 03 апреля 2012 г. № Пр-827[27].

В-пятых, особо следует выделить подзаконные нормативные акты об организационных условиях реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Например, Положением о государственной аккредитации образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации РФ от 18 ноября 2013 г., определен порядок проведения государственной аккредитации образовательной деятельности образовательных организаций, организаций, осуществляющих обучение, а также индивидуальных предпринимателей, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно, по реализации основных образовательных программ.[28]

В-шестых, нельзя не учитывать подзаконные правовые акты, которые содержат нормы о правовом положении органов исполнительной власти (должностных лиц). Такие акты закрепляют полномочия органов (должностных лиц) во взаимоотношениях с гражданами, тем самым оказывая непосредственное влияние на содержание административно-правового статуса последних.

В качестве примера можно привести Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г.[29] Согласно ему Министерство транспорта Российской Федерации вправе: издавать в установленном порядке обязательные для исполнения всеми физическими лицами нормативные правовые и нормативные технические акты, а также методические и инструктивные документы по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, давать по ним разъяснения; разрабатывать и в установленном порядке представлять на утверждение правила дорожного движения Российской Федерации; выдавать в установленных случаях и порядке физическим лицам, осуществляющим хозяйственную деятельность в транспортном комплексе, лицензии и свидетельства; при выявлении нарушений приостанавливать действие лицензий или аннулировать свидетельства; привлекать нарушителей к ответственности. Аналогичные полномочия по отношению к гражданам имеют многие органы исполнительной власти в своей области деятельности.

Вообще подзаконная нормотворческая деятельность органов исполнительной власти по формированию административно-правового статуса гражданина сложна по своему характеру. Путем детализации норм Конституции Российской Федерации и законов она обеспечивает полноту и конкретность прав и обязанностей гражданина и гарантий их реализации в сфере государственного управления, устраняет пробелы в правовом регулировании общественных отношений в данной сфере, позволяет учесть специфику прав и обязанностей гражданина в отдельных отраслях государственного управления. Гибкость подзаконных актов, более простой по сравнению с законами порядок их принятия способствуют тому, что нередко именно органы исполнительной власти первыми реагируют на новые потребности практики осуществления прав, свобод и обязанностей граждан.

Основным требованием, предъявляемым к подзаконным нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности гражданина, является обязательное официальное их опубликование (статья 15 Конституции Российской Федерации). В противном случае они не могут применяться на территории Российской Федерации.

Дополнительной гарантией законности таких актов служит их обязательная государственная регистрация в органах Министерства юстиции Российской Федерации, кроме актов или отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Согласно пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[30], акты министерств и ведомств, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

В целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации ведется федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В него включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. Функция обеспечения направления в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также официальных изданий, в которых они публикуются, для проведения их юридической экспертизы и включения в федеральный регистр возложена на высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

Таким образом, специфика административно-правового статуса гражданина состоит в многообразие нормативных правовых актов, на основе которых он формируется. Это обусловлено широким кругом регулируемых административно-правовыми нормами отношений, возникающих между гражданами и органами исполнительной власти (их должностными лицами). При этом следует отметить, что юридическое закрепление административно-правового статуса гражданина осуществляется не только материальными, но и процессуальными административно-правовыми нормами. Первые обычно фиксируют содержание прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; вторые же — порядок, процедуру их осуществления. Большинство правовых актов, регламентирующих вопросы административно-правового статуса гражданина, содержат одновременно и материальные, и процессуальные правовые нормы. Вместе с тем, встречаются акты, почти целиком состоящие из процессуальных норм. Например, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации[31] регламентирует процедуру реализации права гражданина на судебную защиту.

Закрепление норм об административно-правовом статусе гражданина в многочисленных правовых актах неблагоприятно сказывается на их исполнении и соблюдении гражданами, органами исполнительной власти (должностными лицами). В связи с этим в административно-правовой литературе не раз ставился вопрос о проблеме кодификации норм административного права, касающихся граждан.[32]

Думается, стоит поддержать ученых, которые настаивают на создании в России единого кодифицированного акта, регламентирующего вопросы административно-правового статуса гражданина. Такой акт мог бы содержать две части: материальную и процессуальную. В первой — дать понятие административной правосубъектности гражданина, установить возраст ее наступления, закрепить полный перечень прав и обязанностей (административно-правового характера) гражданина, раскрыть их содержание и закрепить гарантии осуществления; а во второй части — определить порядок (процедуру) реализации прав и обязанностей гражданина. При этом в силу специфики отдельных институтов административного права, имеющих непосредственное отношение к административно-правовому статусу гражданина, некоторые вопросы его реализации целесообразнее регламентировать в самостоятельных кодифицированных актах. В частности, это касается административной ответственности гражданина.

Вообще юридическое закрепление административно-правового статуса гражданина имеет важное практическое значение. Оно является выражением гарантии соблюдения законности в деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц), на которых возложены задачи и функции по обеспечению реализации прав и свобод граждан.

Список литературы

  1. Макарейко Н.В. Административно-процессуальное право: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2008
  2. Исполинов А.С. Правовой статус Всеобщей декларации прав человека (к 70-летию принятия) // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. N 4. С. 100 — 107.
  3. «Устав Организации Объединенных Наций»// «Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами», Вып. XII, — М., 1956, с. 14 — 47
  4. «Всеобщая декларация прав человека»// Российская газета. N 67. 1995.
  5. «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах»// «Ведомости Верховного Совета СССР». 1976. № 17. Ст. 291
  6. «Международный пакт о гражданских и политических правах»//»Ведомости Верховного Совета СССР». 1976. № 17. Ст. 291
  7. «Конвенция о правах ребенка»// «Сборник международных договоров СССР», выпуск XLVI, 1993
  8. «Устав Совета Европы»// СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1390.
  9. «Конвенция о защите прав человека и основных свобод»// СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163
  10. «Декларация глав государств — участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод»// Бюллетень международных договоров. 1994. N 9. С. 8 — 9.
  11. «Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека»// СЗ РФ. 1999. N 13. Ст. 1489
  12. Очерки теории административного права: современное наполнение: Монография / Л.А. Мицкевич. Москва: Проспект, 2015. 293 с. ISBN 978-5-392-18103-2.
  13. Административное право в схемах и таблицах: Учебное пособие / Н.Г. Деменкова, М.С. Игнатова, И.Ю. Стариков. Москва: Проспект, 2014. 111 с.
  14. Административное право Российской Федерации. Учебник для бакалавров / Отв. ред. Л.Л. Попов. Москва: Проспект, 2014. 568 с.
  15. Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»// СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724.
  16. Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»// СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 7007.
  17. Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О науке и государственной научно-технической политике»// СЗ РФ.1996. № 35. Ст. 4137
  18. Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об обороне»// «СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750
  19. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об образовании в Российской Федерации»// СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598
  20. Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 (ред. от 01.04.2019) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»// Российская газета. N 152. 1993
  21. Федеральный закон от 13.12.1996 N 150-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об оружии»// СЗ РФ.1996. N 51. Ст. 5681
  22. Закон Республики Крым от 25.06.2015 N 117-ЗРК/2015 (ред. от 01.07.2019) «Об административных правонарушениях в Республике Крым» (принят Государственным Советом Республики Крым 17.06.2015)// Крымские известия». N 126(5792). 2015.
  23. Административное право. Конспект лекций: Учебное пособие / А.А. Потапова. Москва: Проспект, 2014. 125 с.
  24. Приказ ФСБ России от 30.08.2013 N 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности»// «Российская газета». N 273..2013
  25. Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 N 1090 (ред. от 04.12.2018) «О Правилах дорожного движения»// «Российские вести». N 227. 1993.
  26. Постановление Правительства РФ от 21.07.1998 N 814 (ред. от 29.03.2019) «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации»// СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3878
  27. «Концепция общенациональной системы выявления и развития молодых талантов» (утв. Президентом РФ 03.04.2012 N Пр-827)// Администратор образования». N 11. 2012
  28. Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 N 1039 (ред. от 15.08.2019) «О государственной аккредитации образовательной деятельности»// СЗ РФ. 2013. N 47. Ст. 6118.
  29. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 395 (ред. от 14.03.2019) «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации»// СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3342
  30. Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763 (ред. от 29.05.2017) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»// СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663
  31. «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 26.07.2019)// СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391
  32. Альхименко А.В. Административная юстиция в западноевропейских странах и в России: Сравнительно-правовой анализ / А.В. Альхименко, В.В. Альхименко. М.: Изд. дом Междунар. ун-та в Москве, 2013.
  33. http://perviydoc.ru/v25334/корепина_а.в._административно-правовой_статус_гражданина_рф?page=6