УДК 343.352

ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОГРАММ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

№25,

Юридические науки

Голинский Павел Николаевич


Ключевые слова: КОРРУПЦИЯ; ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ; ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ; CORRUPTION; ANTI-CORRUPTION; EXECUTIVE POWER.


Аннотация:Статья посвящена системному анализу совершенствования программ противодействия коррупции. Автором подчеркивается, что совершенствование программ противодействия коррупции должны помочь в борьбе с коррупцией в органах исполнительной власти.

Коррупция деформирует и делает неэффективным государственное управление, деморализует общество и в целом тормозит его развитие.

Сегодня Россия, по мнению зарубежных политиков и практиков, имеет репутацию коррумпированной страны. Об этом свидетельствует ее неизменно низкий рейтинг по уровню добродетели, который определяется по результатам исследований авторитетных международных институтов.

Ряд мероприятий, изложенных в предыдущем разделе исследования, уже показал свою относительную эффективность, прежде всего, это профилактические направления, такие, как обязательное декларирование государственными служащими доходов и расходов.

Однако действительно результативной деятельности нашего государства в этой сфере не наблюдается, что вызывает справедливое недовольство общества и порождает необоснованные антигосударственные настроения. Причем в большинстве своем недовольные«эффективностью» борьбы с коррупцией граждане не в состоянии сформулировать конкретные просчеты государственной политики, а лишь констатируют отсутствие желаемых результатов.

Проведенное в 2018 году исследование Индекса восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI), дало основания сделать вывод, что по сравнению с 2017 годом уровень коррумпированности остался фактически неизменным на уровне 29 баллов из 100 возможных. Среди 180 государств, которые анализировались в ходе исследования, Россия заняла 136 место. Отрицательным постоянством отмечается тот факт, что Россия стабильно находится в группе «повышенного риска» и разделяет ее с такими странами, как Камерун, Иран, Нигерия, Гватемала и Папуа Новая Гвинея. Результаты различных исследований свидетельствуют, что масштабы криминализации и коррумпированности власти в Россииимеют тенденцию к неуклонному росту, достигая критической черты, за которой возможна потеря всех рычагов управления государством со стороны легитимной власти, распад государственных институтов и прекращение демократического развития государства.

Причинами такой ситуации является недостаточная эффективность государственной политики в сфере противодействия преступности и коррупции, а также отсутствие реальных действий, направленных на реформирование системы правоохранительных органов и судебной ветви власти.

С целью противодействия коррупции в действующем законодательстве устанавливается ряд специальных ограничений для государственных служащих, должностных лиц органов местного самоуправления или других лиц, уполномоченных на выполнение функций государства и органов местного самоуправления, нарушения со стороны которых также следует рассматривать как коррупционные деяния. Такие механизмы в первую очередь направлены на предотвращение коррупционных проявлений в деятельности отдельных групп субъектов коррупционных деяний. Чем шире перечень таких субъектов в пределах группы, тем разнообразнее механизмы противодействия коррупции.

Анализ действующих нормативно-правовых актов политического и программного характера в сфере предотвращения и противодействия коррупциии позволяет проследить наличие циклов внедрения политических инициатив в сфере противодействия коррупции, оценить их системность и выявить недостатки реализации. На основе этого исследования можно утверждать, что в Россиипока нет ни одного прецедента прохождения любой антикоррупционной инициативы полного цикла реализации — от политической декларации намерения до ее практического воплощения и обеспечения изменений в соответствующей сфере. Ниже рассмотрены особенности формирования и реализации государственной политики в сфере предотвращения и борьбы с коррупцией в каждой из фаз политического цикла.

Политическая фаза. В политической фазе происходит декларирование намерения и в общем виде определяются основные направления реализации антикоррупционной инициативы. Особенностью политической фазы реализации подобных инициатив в России является то, что инициаторами определенных антикоррупционных мер и программ могут выступать не только Президент и Премьер-министр, но и руководители отдельных федеральных органов исполнительной власти и других государственных институтов, в частности Министерства внутренних дел России, Министерства юстиции, Генеральной прокуратуры РФ и др.

Концептуальная фаза. В концептуальной фазе антикоррупционная инициатива становится основой для разработки определенной концепции или комплексной программы, которая утверждается или вводится в действие актом одного из высших органов государственной власти из числа основных субъектов формирования государственной политики в сфере предотвращения и борьбы с коррупцией. В таких документах определяются задачи, приоритеты государственной политики по преодолению коррупции и основные подходы к решению актуальных проблем в этой сфере.

Программная фаза. В программной фазе внедрение антикоррупционной инициативы должно обеспечиваться разработкой и принятием соответствующей государственной программы или иного программного документа, который конкретизирует цели, задачи и результаты антикоррупционной политики, а также должен определять конкретные мероприятия по реализации этой политики в определенной последовательности и в определенные сроки.

Законодательная фаза. В законодательной фазе антикоррупционная инициатива реализуется путем разработки и принятия новых и внесения изменений в действующие акты законодательства и, прежде всего, законов, которые должны создавать правовую основу для реализации государственной политики в сфере предотвращения и борьбы с коррупцией в соответствии с задекларированными политическими приоритетами.

Институциональная фаза. В институциональной фазе антикоррупционная инициатива реализуется в рамках деятельности отдельного органа государственной власти или другого государственного учреждения. В зависимости от профиля такого органа или учреждения, его антикоррупционная деятельность может быть направлена на преодоление коррупции и пресечение коррупционных проявлений в отдельной сфере или в пределах отдельной институции, ее территориальных подразделений и подчиненных ей структур или в обществе в целом. Поэтому антикоррупционная деятельность органа государственной власти или иного государственного учреждения должна быть отражена в его актах, устанавливающих определенные процедуры и стандарты или определяющих перечень соответствующих мероприятий.

Удобным в этом аспекте представляется предложение И.А. Демина, который считает, что анализ положений международных источников в сфере противодействия коррупции дает возможность сделать выводы, которые являются целесообразными и эффективными для внедрения в отечественную систему предотвращения и противодействия коррупции в органах исполнительной власти.Так, актуальным является ускорение процесса создания временного чрезвычайного органа противодействия коррупции, который бы был независимым от всех ветвей власти (кроме судебной), формировался на паритетных началах Государственной думойРоссийской Федерации, Правительством и Президентом Российской Федерации. Также, по примеру зарубежных стран, целесообразной является разработка системы контроля гражданами процесса продвижения обращений к государственным служащимчерез Интернет, включая ход производств по лицензированию и патентованию. Одним из необходимых и своевременных шагов должно стать проведение жесткой антикоррупционной пропаганды, результатом которой стало бы чрезвычайно негативное мнение общества о государственных служащих, привлеченных к коррупционным схемам, а также чтобы негативное общественное мнение превратилось в важный атрибут противодействия коррупции.

Одним из важнейших проявлений работы страны над проявлениями коррупции в органах исполнительной власти является поощрение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предотвращении коррупции. В первую очередь, это касается возвращения активов, размещенных в других странах, которыми государственный служащий завладел преступным путем. Существенными также должны быть направления по повышению мер ответственности лиц, которые совершают коррупционные правонарушения. Однако наряду с повышением мер ответственности, особое внимание необходимо уделить мерам поощрения честности, ответственности и надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом. Но самое главное, что государственные служащие органов исполнительной власти должны своим примером показывать неприятие коррупционных проявлений, а также постоянно прилагать усилия для предотвращения любых актов коррупции и бороться с ними [12, с.154-155].

В то же время реальные полномочия в сфере противодействия коррупции поделены между правоохранительными органами и различными центральными органами исполнительной власти, однако их деятельность в этой сфере в основном заключается в осуществлении мероприятий, предусмотренных соответствующими актами Президента и ПравительстваРФ, и не имеет системного характера.

В то же время характерным признаком антикоррупционной деятельности других органов государственной власти является полная бессистемность, ведь большинство их актов, направленных на противодействие коррупции, обеспечивают лишь формальное выполнение поручений Президента или ПравительстваРФ.

Таким образом, фактически ни одна из политических инициатив в сфере предупреждения и борьбы с коррупцией в Россиине прошла полного политического цикла реализации, а следовательно, не привела к реальному изменению ситуации в государственном аппарате и обществе в целом.

Вместе с тем очевидно, что преодолеть такое явление, как коррупция, опираясь только на меры воздействия в пределах уголовной ответственности, невозможно. Коррупцию можно остановить только тогда, когда граждане перестанут воспринимать ее как должное. Вместе с тем целесообразно изучать опыт развитых стран в этой сфере, поскольку он позволит повысить эффективность борьбы с коррупцией [11].

Анализ практики реализации в Россииантикоррупционных инициатив и направлений позволяет утверждать, что наиболее эффективными являются те из них, которые реализуются не как составные части комплексной государственной политики, а в пределах различных политических кампаний преимущественно популистского характера. Впрочем, подобные инициативы преимущественно эпизодические и могут вызвать лишь краткосрочное улучшение ситуации в определенной отрасли или сфере без достижения системных изменений.

В результате проведенного исследования определены основные меры предупреждения коррупции и ответственности за коррупционные правонарушения государственных служащих.

С целью усовершенствования работы по предупреждению коррупционных проявлений в 2019 году было проведено анкетирование 136 должностных лиц органов исполнительной власти г. ДжанкойРеспублики Крым. Получены следующие результаты: 43,6% анкетируемых приходилось иметь дело с проявлениями коррупции во время работы в органах исполнительной власти или при обращении в них, 56,4% — не приходилось.

Наиболее распространенными респонденты считают следующие проявления коррупции:
— незаконное получение неправомерной выгоды государственным служащим органа исполнительной власти, в том числе принятие или получение предметов путем их приобретения по цене, которая существенно ниже их фактической стоимости, — 63,6%;
— участие государственного служащего органа исполнительной власти в подготовке, рассмотрении и решении вопросов, касающихся их собственных интересов или интересов родных и близких, если решение этих вопросов входит в сферу полномочий этого государственного служащего, — 19,2%.На вопрос о взаимосвязи возложенных на них обязанностей с повышенным риском коррупционных проявлений только 10,3% ответили положительно, 82,6% — отрицательно, 7,1% — затруднились ответить.

Признают результативность и эффективность противодействия коррупции в органах исполнительной власти только 6,5% опрошенных, тогда как 76,1% определяют антикоррупционную политику неэффективной и 17,4% затруднились с ответом на поставленный вопрос.

По мнению анкетируемых лиц, способствовать противодействию коррупции в органах исполнительной власти можно с помощью следующих мер:
— повышение оплаты труда государственных служащих органов исполнительной власти (61,3%);
— повышение ответственности государственных служащих за нарушение антикоррупционного законодательства (10,3%);
— обеспечение открытости и прозрачности в принятии решений всех уровней исполнительной власти (10,6%);
— возможность осуществления контроля со стороны общественности за принятием экономических и управленческих решений (9,8%);
— совершенствование системы действующего законодательства (8%).

В результате анализа изложенных в анкетировании позиций, можно определить отношение государственных служащих органов исполнительной власти к коррупции и отметить, что, с одной стороны, подавляющее большинство из опрошенных осуждают любые проявления коррупции, с другой — не видят возможности получения неправомерной выгоды при исполнении возложенных на них обязанностей.

На основании исследований, которые осуществляются МВД и ФСБ в сфере распространения коррупции в органах исполнительной власти, целесообразно определить отдельные области, где наиболее распространены коррупционные проявления. Определение такого перечня «зон повышенного риска» может способствовать повышению контроля в этих сферах и разработке действенных направлений противодействия коррупции в органах исполнительной власти:
1. В первую очередь необходимо обратить внимание на сферу потребительского рынка, где распространены коррупционные проявления при предоставлении лицензий и разрешений на право осуществления отдельных видов деятельности.
2. Необходимо также обратить внимание на коррупционные проявления в сфере приватизационных процессов, когда избираются заведомо неконкурентные способы приватизации в интересах отдельных лиц.
3. Особенно опасны коррупционные проявления в сфере здравоохранения.
4. Также распространены коррупционные проявления в системе образования.
5. Нередки коррупционные проявления в системе агропромышленного комплекса. Требовать неправомерной выгоды может государственный служащий в процессе распаевания земель, перераспределения земель заповедного и рекреационного фонда, в процессе определения видов сельскохозяйственных культур для выращивания на конкретных земельных участках.
6. Незащищенной от коррупционных проявлений является, собственно,и система государственного управления, особенно в сфере госзакупок и госзаказа[29].

В сфере институционального обеспечения актуальным для России является вопрос создания специального уполномоченного органа в сфере противодействия коррупции.

Подытоживая изложенноенеобходимо определить отдельные мероприятия, способствующие активизации составляющих антикоррупционной стратегии в органах исполнительной власти России. К таким мерам необходимо отнести следующие:
1. В первую очередь необходимо обеспечить системный подход к реализации национальной антикоррупционной стратегии.
2. Эффективным будет создание перечня зон «повышенного» риска проявлений коррупции и перечня должностей государственных служащих, осуществляющих свои полномочия в указанных зонах.
3.Также целесообразно законодательно урегулировать процедуры обнародования в средствах массовой информации сведений о фактах привлечения к ответственности государственных служащих, которые признаны в судебном порядке виновными в совершении коррупционных правонарушений, и размещать их в едином государственном реестре лиц, совершивших коррупционные правонарушения.
4. Эффективным будет осуществление гармонизации и систематизации национального антикоррупционного законодательства с мировыми стандартами противодействия коррупции. В частности, важным является внесение ряда законодательных актов на реализацию Конвенции ООН против коррупции, Криминальной конвенции Совета Европы против коррупции.
5. Важно обеспечить действенный механизм антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, подготовку которых осуществляют как центральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти на местах.
6. Среди указанных мероприятий не последнюю роль играет обеспечение правовых, институциональных и других необходимых условий для формирования атмосферы профессиональнойпорядочности в органах исполнительной власти. В этом аспекте главным направлением должно стать реформирование института государственной гражданской службы в целом, а также административных процедур в этих органах в связи с принятием и введением в действие новой редакции Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Целесообразной видится доработка и принятие нормативно-правовых актов, необходимых для совершенствования системы государственной гражданской службы в России, в частности, это касается Кодекса добропорядочного поведения лиц, уполномоченных на выполнение функций государства. Указанный акт должен основываться на принципах международных правовых актов в этой сфере. Также необходимо законодательно предусмотреть повышенные требования к отбору кандидатов на должности государственных служащих.

Такие меры по совершенствованию программ противодействия коррупции должны помочь:
— законодательному закреплению действенного механизма противодействия коррупции;
— созданию эффективной антикоррупционной системы и четкого разделения компетенции субъектов противодействия коррупции;
— усилению ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за выполнение антикоррупционного законодательства;
— укреплению законности и созданию условий для снижения уровня коррупции как в самой правоохранительной системе, так и в системе государственного управления в целом;
— росту общественной антикоррупционной активности населения; усилению общественного контроля за деятельностью государственных институтов;
— повышению авторитета органов государственной власти, улучшению условий ведения бизнеса.


Список литературы

  1. Овечко В. В. Меры противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации / В. Овечко // Военно-юридический журнал. — 2011. — № 9. — С. 17-24.
  2. Коррупция в России: причины распространения и механизмы противодействия. Зеленая книга государственной политики / С. В. Дремов, Ю. Г. Кальниш,Д. Б. Клименко и др. — М.: Юристъ, 2010. — 88 с.
  3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ» О противодействии коррупции».
  4. Бездольный М. Ю. Государственно-правовой механизм противодействия коррупции [Электронный ресурс] / М. Ю. Бездольный // V международная научная конференция «Право: история, теория, практика» (Санкт-Петербург, июль 2017) — Режим доступа:https://moluch.ru/conf/law/archive/227/12681/