УДК 34
ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
№23,
Юридические науки
Салчак Инесса Шолбановна
Ключевые слова: ЗАКУПКИ; ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ; ИСТОРИЯ ГОСЗАКУПОК; ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЗАКУПКИ; PROCUREMENT; PUBLIC PROCUREMENT; HISTORY OF PUBLIC PROCUREMENT; STATE AND MUNICIPAL PROCUREMENT.
Первым документом, упоминающим о государственных закупках был так называемый казенный подряд «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости», его издал царь Федор Иоаннович. в этом документе упоминается прообраз конкурентного способа размещения заказов. А позже 7 июля 1654 года царем Алексеем Михайловичем подписывается документ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей «, который содержит основные положения, регулирующие поставку товаров для обеспечения государственных нужд, где отражены основополагающие требования к организации закупок, фиксируется конкурентный способ избрания поставщика, и подтверждение его надежности, то есть предоставление гарантий добросовестного исполнения государственного заказа, привилегии, когда поставщик освобождается от государственной пошлины, что определяет выгодную цену контракта для заказчика.
Данные документы имеют особое значение, так как государство переходит на стимулирование поставщиков на поставку качественных товаров, начинает делать формирование основополагающих принципов нормативного регулирования в сфере государственных закупок, государство впервые выступает в качестве субъекта экономических отношений.
В период правления Петра 1 институт государственных закупок приобретает системный характер, и получает дальнейшее развитие. Продолжали действовать принципы государственного заказа такие, как публичность и открытость проведения торгов. С осуществлением общественно-политических и экономических реформ царя в государстве в 1715 году образовалась Канцелярия подрядных дел, которая занималась управлением делами по казенным подрядам и сборам недоимок с губерний. Она подчинялась Сенату.
Содержание договора казенного подряда включало: время и место совершения сделки, наличие свидетелей имело обязательный характер; предмет договора подразделялось на отдельные виды; выбор поставщика на конкурсной основе, где объявлялся публичный конкурс, который был доступен абсолютно всем желающим; так же предусматривались льготы и поощрения исполнителям государственного контракта; предусматривалось право вступать в отношения с казною, как от своего имени так и от другого лица; вводилось исполнение договора с казною со стороны подрядчика в виде письменного поручительства. Еще одним важным нововведением в нормативно-правовое регулирование государственных закупок является установление системы мер за неисполнение государственного заказа, царь лично определял размер наказания в отношении каждого подрядчика, а если вопрос касался для обеспечения военных нужд, то санкция назначалась в виде штрафа в двойном размере цены контракта.
В начале июня 1721 года было принято решение принять Сенатский Указ об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок. Была упразднена система льгот и поощрений для исполнителей государственных заказов, в целях антикорррупционных мер, активно проводилась борьба со взяточничеством и подкупом чиновников.
Реформы Петра I сыграли значительную роль на развитие законодательства о государственных закупках. Принцип гласности закупочных отношений, нормативно-правовое регулирование договорных отношений, введение мер ответственности за нарушение требований, условий государственного заказа. Выше названные достижения Петра 1 дали прочный фундамент для дальнейшего совершенствования законодательства о государственных закупках, а именно детализации процедуры торгов и уточнения параметров конкурса. Так, например, в период правления Анны Ивановны в 1732 г. идет уточнение порядка публикации информации о торгах, рассмотрения поступивших предложений, выявление наиболее лучших предложений. При Елизавете Петровне в 1758 г. нормативно стали закрепляться основные принципы проведения торгов, включая предложение твердой цены, сроки проведения закупок, требования к информативности заявки участника, представление сведений о доходах и капитале и запрет брать заказы на сумму, превышающую стоимость своего имущества. Прослеживается тенденция закрепления права разделения крупных заказов , установления льгот для малого предпринимательства.
Дальнейшее совершенствование механизма нормативно-правового регулирования отношений по государственным закупкам получило в период правления Екатерины II. Государство как юридическое лицо действовало не само собой, а через свои уполномоченные органы, отмечал Д.И.Майер, что подразумевает, казна стала одним из субъектов регулирования закупочных отношений, а также гарантом соблюдения интересов государства. Важным моментом являлся тот факт, что вводились ограничения по сроку действия контрактов и максимальной цене, на которые договора будут подписаны, при превышении начальной цены, контракты рассматривались императрицей лично.
Все контракты заключались по месту организации и проведения торгов. Акт «Учреждение о губерниях» регламентировал нормы об ответственности за неисполнение государственных заказов, который был издан Екатериной II в 1775 году. А в 1776 году было утверждено предписание «О контрактах по подряду, поставке и откупу». Предписания 1784 года «О производстве торгов» и 1790 года «О приеме залогов по подрядам, поставкам и винным откупам» были утверждены для укрепления законодательства.
При правлении Павла I стали различать понятия поставки и подряда, что сказалось в дальнейшем в пользу организации и проведения торгов, так как подготовка документов стала вестись на должном уровне, а ошибки были устранены.
Во время правления Александра I правовое регулирование отношений, связанных с закупками для обеспечения государственных нужд, претерпевало значительные изменения, которые представляют интерес для совершенствования современного законодательства. В 1802 году был издан «Устав о провианте для продовольствия войск». Он содержал сведения о справочных ценах при проведении государственных закупок. В нем приводились определенные критерии установления цен, а также находились указания о запрете закупок по наибольшей цене. Такой подход определения цены государственного контракта есть и в наше время. Порядок проведения закупочных процедур был улучшен. Участники конкурсов прибывали лично, а свои предложения отправляли почтой. В случае одинаковой цены между участниками тянулся жребий, а результаты проведения торгов подлежали опубликованию.
Значительный прогресс в реформах Александра I — прозрачность проведения государственных закупок. В области организации и проведения закупок можно увидеть значительное сокращение расходов, а также повышение экономичности закупок. Обеспечение ответственности сторон послужило эффективным продвижением в области обеспечения равенства участников торгов, а введение запрета на вознаграждения за уступку в торгах отразило укрепление мер в борьбе с коррупцией.
Указ Николая I от 17 октября 1830 года «Положения об обстоятельствах, заключаемых с торгов между казною и частными людьми по подрядам и поставкам» дает значительное развитие законодательства в сфере закупок того времени. Положение состояло из девяти разделов и содержало в себе подробную информацию о процедуре проведения государственных закупок, а также указывало на уполномоченных людей и сословий, которые допускались к работе с казной. Данный нормативно-правовой акт устанавливает, что все участники вступают в торги со временем последнего вызова представить надлежащие документы на гербовой бумаге; желающие прибывают к сроку на место проведения конкурса, где в присутствии членов комиссии открывают торг по торговым листам; если в Губернском правлении или Казенной палате производится торг по сношениям других мест или лиц, то в присутствии заседают и назначенные от того ведомства чиновники или депутаты; торг производится общий со всеми; «и на том листе, где записаны имена торгующихся, записывается объявляемая каждым цена, пока … ниже никто цены объявлять не будет»; всякого рода сговоры при торге запрещены, может устанавливаться только один торг и одна переторжка через три дня; с победителя берется подписка, что он принимает на себя подряд по цене и условиями, состоявшимися на торгах; если после выдачи подписки победитель отказывается от подряда или поставки, то вновь производятся торги, причем удерживаются представленные им залоги для пополнения убытка казны.
Оценивая данное Положение, можно сделать вывод о том, что они представляли собой подробное руководство в области государственных закупок. Русские юристы того времени указывали, что нормы Положения не должны были рассматриваться изолированно вне связи с общей системой гражданского законодательства] , что еще раз подчеркивало важность нормативного акта в аспекте правоприменения.
В этом же году Николаем I был принят «Лист для торга», в котором были провозглашены основные принципы проведения государственных закупок. В последующем, издаются указы, которые ограничивают закупки иностранных товаров. Во второй половине XIX века торги стали проводиться с ограниченной конкуренцией, что дало повышению качества работ, товаров. Основная цель данных нормативно-правовых актов — обеспечение интересов государства при заключении договоров с частными лицами. И на ряду с общими гражданско-правовыми нормами обеспечение надлежащего регулирования отношений с казною.
Позднее, в 1845 году, Николаем I был подписан свод законов «Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных»]. Особое значение для нас он представляет тем, что в нем содержались статьи, которые предусматривали наказание за преступления в сфере государственных закупок, за нарушения при проведении торгов, работах по подряду или поставках. В дореволюционное время госслужащие все также умудрялись придумывать разные «ухищрения» при исполнении государственного заказа, и что, находит отражение и в настоящее время. Исходя из того, что незаконные действия при проведении торгов «набирали обороты» и стали носить все более устойчивый характер, было предусмотрено включить такие составы преступлений в уголовное законодательство того времени.
В целях ограничения злоупотребления чиновников была сделана либерализация законодательства о государственных закупках. Товар разрешили оставлять на хранение поставщику, и, это стало приводить к необоснованному обогащению лиц, которым отсрочка в передаче товара была предоставлена. В период правления Александра II многие ведомства стали создавать собственные порядки организации торгов с ограниченной конкуренцией и закрытых торгов, что послужило повышению цены государственных заказов и росту личного обогащения крупных предпринимателей того времени. На уровне нормативно-правового регулирования подобный подход привел к ограничению конкуренции. По-сути, произошло, как отмечается в литературе, дерегулирование отношений с казною, произошел рост злоупотреблений в сфере распределения казенных поставок и подрядов .
Необходимо также отметить, что во времена монархического правления в России был установлен запрет на участие промышленников и фабрикантов в размещении заказов, которым на основании суда был вынесен приговор о неисполнении государственного заказа, что в настоящее время такое положение нашло отражение в ст. 104 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которая определяет отдельную категорию лиц как «недобросовестные поставщики».
Государство разными способами привлекало предпринимателей для осуществления торгов, государственного заказа такие как «задаток», или, иначе говоря, «аванс». Так, К. П. Победоносцев поясняет, что «при договорах казны с частными лицами о подрядах, поставках перевозках и проч. … задаток употребляется в смысле, не имеющем ничего общего с обеспечением. Это денежное вспоможение или пособие, делаемое казною подрядчику посредством выдачи ему вперед некоторой части суммы подряда. Эта выдача сама обеспечивается залогом» . Кроме задатка, государство также давало исполнителям государственного контракта в пользование материалы, инструменты, складские помещения.
Наряду с либеральными подходами в реформировании законодательства о государственных закупках, государство стало предпринимать попытки ужесточения мер ответственности через уголовное право. В 1885 г. было подписано новое «Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных», в котором отсутствовали меры наказаний в виде физических воздействий. Вместе с тем, чиновников, которые злоупотребляли при подрядах с казною, была возможность сажать в тюрьму, ссылать в Сибирь и лишать свободы. В качестве конфискационной меры предусматривалось взыскание убытков.
Анализ законодательства в области государственных закупок на период XIX века позволяет сделать вывод о том, что в целом система торгов, направленных на развитие конкуренции, функционировала. Торги становились эффективнее и экономичнее, была хорошая поддержка казны, ответственным производителям отдавалось большее предпочтение. Сотрудничество государства с частным предпринимательством становится более активным, чем раньше. К участию в торгах приглашаются жители разных населений страны. Уровень гласности расширился, а вопрос ответственности сторон стал хорошо проработан и получил отражение в законодательстве. В связи с этим быстрыми темпами развивалось строительство, наряду с развитием техники, увеличения требуемого казне ассортимента вещей, получили усложнение социальные и правовые отношения. Существенным недостатком законодательства в области государственных закупок того времени является отсутствие норм, которые могли бы устранить злоупотребления со стороны как чиновников, так и отдельных предпринимателей.
Последним специальным актом в царской России в области государственных закупок, стало появление «Положения о подрядах и поставках», опубликованном в 1900 году. Отныне понятие подряда применялось в качестве договорного обязательства по выполнению каких-либо работ. Поставка рассматривалась как договор, где одна сторона должна была доставить другой стороне какую-либо вещь за известную цену к известному сроку.
Заключение казенных подрядов (договоров поставки) производилось Казенными палатами, которые выступали распорядителями государственных средств. Участниками отношений выступали государственная казна и поставщик (подрядчик). При заключении казенных подрядов поставщики должны были обладать специальной (торговой) дееспособностью — это могли быть купцы первой или второй гильдии, казаки по поставке собственной продукции, производители сельскохозяйственной продукции и иностранцы, чья продукция производилась на территории России. В тоже время, поставщиками не могли быть лица, причастные в судебных или следственных делах, имеющим взыскания неустоек за казенные взыскания, а также те, кто был признан неисправным по прежним договорам с казною по судебному приговору.
Отбор поставщиков (подрядчиков) проводился в условиях свободной конкуренции между участниками тремя способами: а) проведение торгов; б) представление запечатанных объявлений; в) смешанный тип отбора — путем проведения торгов и запечатанных объявлений. Порядок проведения торгов подчинялся общим правилам гражданского права и специальным нормам Положения о подрядах и поставках. От имени казны торги проводили только казенные учреждения. Условия договора с казною должны были содержать положения о предмете, месте исполнения, сроке, пособии от казны, обеспечении и др. Предметом казенных подрядов и поставок могли быть вещи, различные работы и услуги.
В случае проведения торгов каждый участник записывал на листе свою объявленную цену. Юридически это подкреплялось подписью каждого участника напротив своей цены. Если было принято решение о проведении повторных торгов, то в таких торгах участвовали как те лица, которые присутствовали на первых торгах, так и новые лица. Стремление «переторговать» соперника создавало здоровую конкуренцию во время проведения торгов. Логично полагать, что выигрывал участник с наименьшей ценой. С победителем торгов заключался договор, который предусматривал его выполнение по цене, которая была утверждена на торгах. В случае несоблюдения такого условия или вовсе отказа от заключения договора с участника взыскивались денежные средства в размере понесенного убытка.
При втором способе, путем запечатанных объявлений, казенным учреждением публиковались объявления, в которых содержались сведения о предмете и условиях поставки для проведения торгов, которые предоставлялись в запечатанном виде. Все объявления вскрывались одновременно, и выигрывал участник с наиболее выгодным предложением. При смешанном типе проведение торгов происходило путем устных переговоров с лицами-участниками, а затем вскрывались запечатанные объявления. По итогу переговоров победителем торгов становился участник с наиболее выгодными условиями.
Таким образом, анализ истории развития законодательства до 1917 г. позволяет сделать выводы, которые могут иметь значения для последующего изучения механизма договорного регулирования отношений в сфере закупок для государственных нужд: 1)была создана система государственных органов, которые представляли интересы казны и одновременно осуществляли контроль за расходованием бюджетных средств; 2) появилась развитая система закупок для государственных нужд на основе торгов в целях получения наилучших для казны условий; 3) ужесточены требования к участникам торгов, сформировался перечень документов, которые участники должны были представить, подтверждая свое желание поучаствовать в торгах, вводились меры повышенной ответственности для чиновников в целях устранения злоупотреблений; 4) раскрыт был принцип публичности и открытости проведения торгов, повышены требования к качеству приобретаемых товаров; 5) появилось понятие «повторного торга», получил существенное развитие институт обеспечения торгов. Также усматривались отличия в механизме договорного регулирования отношений с казною. В сравнении с обычными гражданско-правовыми договорами, уровень дозволений, вводимых законодателем, был значительно ниже. Договор с казною содержал в большей степени императивные требования, вводимые в целях защиты публичного интереса.
Список литературы
- https://bstudy.net/604758/pravo/dorevolyutsionnyy_etap_1917
- Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Том I-III. Том 3, отдел I, гл.11 «Обеспечение обязательств» СПб.: Синодальная типография, 1896 г.//СПб «Гарант».