УДК 33

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ АНАЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ ОЦЕНИВАНИИ РЕЗУЛЬТАТОВ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

№17, 22.01.2019

Экономические науки

Лапина Дарья Владимировна

Ключевые слова: АНАЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ; ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ; МЕНЕДЖМЕНТ В ТАМОЖЕННОМ ДЕЛЕ; УПРАВЛЕНИЕ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ; ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ; ANALYTICAL ACTIVITIES OF CUSTOMS AUTHORITIES; CUSTOMS AUTHORITIES; MANAGEMENT OF CUSTOMS; MANAGEMENT IN THE CUSTOMS AUTHORITIES; EFFICIENCY OF ACTIVITIES OF CUSTOMS AUTHORITIES.

Среди многочисленных особенностей функционирования стран современного мира, эффективность и результативность государственной сферы играет важную роль. Органы государственной власти, в том числе и таможенные, являются частью этой сферы. На протяжении последних лет повышение эффективности и результативности деятельности таможенных органов служит целью всех крупных реформ в Федеральной таможенной службе. Этим фактом объясняется необходимость создания систем оценки эффективности и результативности деятельности таможенных органов. Уже после Второй мировой войны, когда одна часть стран стала развиваться в рыночном режиме, а другая — в плановом, наблюдаются предпосылки формирования таких систем. В каждом из случаев рыночная экономика показала более высокую экономическую эффективность и обеспечила более высокий уровень жизни населения, более полное развитие гражданских свобод и т.п. Анализировать деятельность государственных органов в Российской Федерации начали только когда страны, которые развивались в рыночном режиме уже успели достичь определенных успехов в этой сфере. Так, вопрос оценки деятельности таможенной службы впервые возник в начале 90-х годов, как следствие распада СССР. В то время анализ работы таможенных органов сводился только к отчету, отражающему достигнутый результат за определенный период и сравнение его с предыдущим. Связано это было с тем, что все внимание целиком и полностью было направлено на сбор информации. Естественно, процедура анализа и оценки деятельности таможенных органов продолжила и продолжает свое развитие.

Стартом развития аналитической деятельности таможенных органов (далее — ТО) можно назвать издание Приказа ГТК России от 3 декабря 1992 г. №580 «Об информационно — аналитическом обеспечении оперативной деятельности таможенной системы России». В 1992 году суть процедуры анализа состояла в сборе необходимой информации, которая нужна для осуществления оперативной деятельности. Поэтому оценка деятельности ТО содержала в себе только правоохранительный аспект. В 1994 г. с целью обеспечения системности и слаженности в подготовке, сборе и анализе информации по главным направлениям деятельности ТО была попытка запустить систему статистической отчетности. Повышение эффективности и результативности использования статистической отчетности для принятия решений по руководству подведомственными ТО, а так же достаточное информирование органов государственного управления и российской общественности об итогах работы таможенной службы были главными задачами реализации положений Приказа ГТК России от 28 декабря 1993 г. №556 «Об отчетности таможенных органов по основным направлениям деятельности перед ГТК России в 1994 году». Данным нормативным документом были приняты сборник форм и установлены сроки отчетности. Однако названная система не получила продолжения в развитии, так как не была достаточно упорядоченная и структурирована. Названный период еще характеризовался тем, что региональные таможенные управления имели полномочия в отношении организаций и упразднения таможенных постов. Это связано с отсутствием разработанных требований к порядку формирования организационно — штатной структуры. Данный факт осложнял процесс оценивания итогов деятельности таможен и таможенных постов, так как не было возможности разработать единые критерии оценки.

Большим толчком в развитии анализа и оценки деятельности ТО стал запуск в 1997 г. системы категорирования ТО, которая утверждена Приказом ГТК России от 14 октября 1997 г. № 608 «О категорировании таможенных органов Российской Федерации». В соответствии с Приказом, категорирование проводится с целью совершенствования организационно — штатной структуры и модернизации управления таможенным делом. Данная система должна была служить базой для рационализации деятельности кадрового состава и для анализа результатов его деятельности. Однако главной целью системы категорирования было повышение эффективности и результативности деятельности ТО. Категорирование проводится на базе анализа следующих показателей:
— результативность деятельности в течение календарного года;
— масштаб и особенности региона деятельности;
— особенности организационной структуры ТО и инфраструктуры на территории таможенного обслуживания;
— штатная численность сотрудников и наличие сменности в работе;
— товарная и транспортная специализация ТО;
— торгово-промышленная ориентация субъектов ВЭД подведомственного региона.

В соответствии с выбранной категорией формировались организационная структура ТО и его штатное расписание. Ввод системы категорирования в 1997 году в эксплуатацию оказало полезное воздействие на работу таможенной службы в целом. Образовалась возможность устанавливать статус ТО в соответствии с итогами деятельности этого ТО и внешними условиями его работы. Но использование полных возможностей данной системы сдерживало несоответствие между изменениями в политической и экономической жизни общества, в таможенном законодательстве и действующими актами ГТК России, которые регламентировали вопросы категорирования ТО. При этом категории ТО повышались не в соответствии с изменениями итогов их деятельности. В результате возникла необходимость дальнейшего совершенствования системы категорирования ТО. Ее модернизация была связана с изданием Приказа ГТК России от 21 марта 2000 г. № 219 «О решении коллегии ГТК России «О категорировании таможенных органов Российской Федерации». Этот Приказ изменил содержание категорий, прежде всего таможен. Меры по структуризации процедуры оценивания деятельности ТО впервые были приняты в 1998 г. Приказом ГТК России от 9 января 1998 г. №8 «Об утверждении Методики проведения анализа и оценки деятельности таможенных органов Российской Федерации». Этот документ был издан с целью развития системы управления, формирования аналитических данных об условиях работы и установления общего порядка подведения результатов деятельности ТО. Суть процедур анализа и оценки состояла в сравнении итогов деятельности РТУ, таможен и таможенных постов по фискальному и правоохранительному блоку функций. Оценка и анализ итогов работы осуществляли организационно — инспекторские подразделения РТУ на базе данных, которые были представлены соответствующими функциональными подразделениями. Стоит обратить внимание, что главная задача анализа заключалась не распределение таможен в рейтинг по результатам деятельности, а в сравнении итогов работы ТО, у которых внешние условия функционирования были сопоставимы. Для этого в соответствии с условиями работы и основными направлениями деятельности ТО вводилась примерная типизация ТО. Анализировалась организация таможенного дела в регионе.

Методическую основу определения уровня выполнения экономической, правоохранительной и управленческой функции ТО составляли:
— анализ ВЭД в регионе;
— качественный и количественный состав участников ВЭД;
— направления и объемы товаропотоков;
— транспортная специализация.
Анализ деятельности экономического блока ТО базировался на:
— данных декларационного массива;
— таможенной статистики;
— бухгалтерской отчетности;
— информации, которую предоставляли функциональные отделы ТО.

Анализ правоохранительной деятельности был направлен на обобщение итогов деятельности отделов правоохранительного блока, где ведущей была работа оперативных подразделений. Главными составляющими анализа по правоохранительному блоку были:
— анализ показателей выявляемости недостоверного декларирования ТО и взыскания полагающихся по санкциям средств;
— анализ эффективности деятельности ТО по работе с делами о нарушении таможенных правил;
— квалификация дел.

Анализ базовых составляющих управленческой деятельности дает представление о таких сегментах управленческого процесса, как эффективность принятия управленческих решений, контроль за их исполнением и, как результат, об эффективности управленческой структуры в целом. К управленческим составляющим относились структуры и штатная численность ТО, контрольно — инспекторская деятельность в регионе. Анализ организации системы управления являлся составной частью анализа внутренней среды организации, а его главной задачей было проведение исследование по использованию потенциала ТО. В 1998 году анализ итогов работы стали применять на региональном уровне. Начало этому положил Приказ ГТК России от 16 апреля № 224 «О совершенствовании работы таможенных постов и практики управления ими в регионах», который акцентировал внимание на факторах регионального характера. Это внимание объяснялось тем, что в различных регионах страны функции и задачи таможенных постов слишком различались. Необходимость принятия действенных мер обуславливалась так же тем, что некоторые начальники РТУ и таможен не уделяют должного внимания повышению эффективности и результативности деятельности таможенных постов, как показал анализ их деятельности и практика управления ими в ряде регионов. К тому же, имеющаяся в некоторых регионах таможенная инфраструктура не учитывала специфику экономической структуры региона, объемы внешних поставок, географическое положение таможни или поста, что заметно негативно влияло на систему таможенного контроля, и как результат, снижалось поступление таможенных платежей в федеральный бюджет. В связи с этим, изданный Приказ устанавливал порядок проведения ревизии работы таможенных постов в следующих частях оптимизации:
— организационно — штатной структуры;
— порядка анализа деятельности таможенного поста;
— порядка принятия решения по результатам работы таможенного поста.

Затем следовало время оценки эффективности работы таможенной службы посредством системы контрольных показателей эффективности деятельности (КПЭД), введенная в практику работы ТО в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который преобразовал ГТК России в Федеральную таможенную службу. Данная систему КПЭД ТО разработана впервые была в 2004 году в связи со стартом реформирования бюджетной политики государства. В связи с реформой в решении коллегии ФТС от 17 декабря 2014 г. «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений на 2005 год (поквартально)» была утверждена система контрольных показателей эффективности деятельности для РТУ, были созданы методики расчета данных показателей. Для выполнения названного решения был издан Приказ ФТС от 29 декабря 2004 г. № 450 «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений на 2005 год». После внедрения системы КПЭД с 2005 года ее структура и содержание постоянно совершенствовались. Ежегодно разрабатывались нормативно — правовые акты о контрольных показателях эффективности деятельности РТУ и таможен, напрямую подчиненных ФТС России, с целью регулирования и своевременной модернизации системы оценки работы ТО. В системе КПЭД ежегодно происходили изменения. Анализ нормативно — правовых документов показал, что количество показателей, устанавливаемых для оценки деятельности ТО неуклонно рос. Отдельно взятые показатели эффективности деятельности могли иметь или не иметь подпоказатели. Так, например, в 2010 г. количество контрольных и аналитических показателей, учитывая подпоказатели, выросло до 70 штук. Постоянный рост числа КП отражает изменчивость системы КПЭД ТО и сложность процессов, которые в ней происходят.

Следом за системой КПЭД в 2017 году вышел Приказ ФТС России Министерства финансов Российской Федерации от 30 октября 2017 г. N 1720 «Об утверждении показателей результативности и эффективности деятельности ФТС России, территориальных таможенных органов и центрального аппарата ФТС России», в который к контрольным и аналитическим показателям эффективности добавились показатели результативности и интенсивности. Этот Приказ содержит уже более ста показателей. В наше время рассматриваемая система имеет слишком разветвленную и многоуровневую систему. РТУ вынуждены еще более глубоко и детализировано отражать свои показатели эффективности и результативности для подчиненных ТО. А также, в зависимости от особенностей таможни и ее территориального размещения, некоторые показатели у нее будут всегда на минимуме или максимуме, что не учитывается данной системой. Эти факты нельзя рассматривать как положительные для ТО, к тому же в системе как встречались, так и остались повторяющиеся показатели. Повтор показателей и излишняя их конкретизация отрицательно сказываются на эффективности и результативности работы ТО, так как увеличивают объем контроля, работы, оценки и анализа, особенно «внутриведомственных», это может привести к безответственной деятельности должностных лиц, работа которых направлена на фактическое достижение установленных норм. Необходимо учесть, что для каждого показателя необходима своя методика расчета, однако пока не для каждого она разработана. Существующая методика все еще примитивна и носит субъективный характер, не учитывает ряд весомых факторов регионального характера, которые значительно влияют на достижение определенного показателя, а также специфику и условия деятельности конкретного ТО. Таким образом можно сделать вывод, что анализ ретроспективы использования аналитических методов в работе ТО показывает, что критерии оценки не в полной мере соответствовали поставленным задачам. В 90-х годах оценка эффективности работы ТО заключалась только в правоохранительном аспекте. Но тогда РФ переживала многочисленные потрясения социального и экономического характера, поэтому пополнение дефицитного бюджета было весьма острой проблемой. В связи с ней в ТО в первую очередь оценивались результаты фискальной деятельности.

В настоящее время существующая система показателей эффективности и результативности деятельности ТО постоянно меняется и усложняется:
— вводятся новые показатели;
— совершенствуются методики расчета показателей;
— совершенствуются правила и критерии оценки показателей.

ФТС анализирует выполнение показателей эффективности и результативности РТУ, которые в свою очередь, контролируют выполнение этих же показателей подчиненными таможнями и постами. Плановые значения показателей учитываются в соответствии с анализом выполнения этого показателя в предыдущие отчетные периоды. На основе этого принимается решение о фиксации нового значения показателя, которое может быть больше или меньше в сравнении с предыдущим периодом. Основная цель в формировании системы показателей эффективности и результативности работы ТО заключается в обеспечении объективной базы для принятия управленческих решений и контроля над их исполнением. Настоящая же методика системы показателей эффективности и результативности не обеспечивает достижение данной цели. Стремление повысить эффективность таможенной службы неразрывно связана с разработкой новых методик, позволяющих оценить деятельность ТО, с переходом от субъективных оценок должностных лиц к открытой системе объективной оценки. Однако на современном этапе в системе ТО при оценке деятельности до сих пор акцентируется внимание на показателях, которые отражают «внутриведомственные интересы» ТО.

Список литературы

1. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314.
2. Об информационно-аналитическом обеспечении оперативной деятельности таможенной системы России: Приказ ГТК России от 3 декабря 1992 г. N 580.
3. Об отчетности таможенных органов по основным направлениям деятельности перед ГТК России в 1994 году: Приказ ГТК России от 28 декабря 1993 г. N 556.
4. О решении коллегии ГТК России «О категорировании таможенных органов Российской Федерации»: Приказ ГТК России от 14 октября 1997 г. N 608.
5. Об утверждении Методики проведения анализа и оценки деятельности таможенных органов Российской Федерации: Приказ ГТК России от 9 января 1998 г.
6. О совершенствовании работы таможенных постов и практики управления ими в регионах: Приказ ГТК России от 16 апреля 1998 г. N 224.
7. О решении коллегии ГТК России «О категорировании таможенных органов Российской Федерации»: Приказ ГТК России от 21 марта 2000 г. N 219.
8. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений на 2005 год: Приказ ФТС от 29 декабря 2004 г. N 450.
9. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, подчиненных непосредственно ФТС России, на 2006 год: Приказ ФТС от 12 января 2006 г. N 5.
10. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, подчиненных непосредственно ФТС России, на 2007 год: Приказ ФТС от 2 марта 2007 года N 250.
11. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, подчиненных непосредственно ФТС России, на 2008 год: Приказ ФТС от 4 февраля 2008 г. N 95.
12. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, подчиненных непосредственно ФТС России, на 2009 год: Приказ ФТС от 20 февраля 2009 г. N 278.
13. О контрольных и аналитических показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, подчиненных непосредственно ФТС России, на 2010 год: Приказ ФТС от 29 марта 2010 г. N 625.
14. Пайда Г. В. Таможенная система: инструмент модернизации или преодоления кризиса отечественной экономики? // Вестник РТА. 2009. N 1. С. 7.
15. Макрусев В.В., Дианова В.Ю., Маркина О.В. Управление развитием таможенных органов России на основе институционального подхода // Гуманитарные и социальные науки. 2008. №2
16. Макрусев В.В., Зеркин Д.Г., Месяц М.А. Современные подходы к управлению деятельностью таможенных органов: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2012.