УДК 34

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МВД КАК СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА В 1991-2011 ГГ.

№16, 20.12.2018

Юридические науки

Дамба Айлан Юрьевна

Ключевые слова: СЛЕДОВАТЕЛЬ; ОРГАНЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ; СЛЕДСТВЕННЫЙ ОРГАН; РЕФОРМА; INVESTIGATOR; PRELIMINARY INVESTIGATION BODIES; INVESTIGATING BODY; REFORM.

Введение. Правоохранительная деятельность государства, защита прав и интересов граждан от преступных посягательств является одной из его важнейших конституционных обязанностей, ведь, как справедливо отмечает древнеримский юрист Домиций Ульпиан «Правосудие – это основа государства, а ужасные преступления не должны оставаться без наказания» [1, с. 191]. Раскрытие преступлений, изобличение виновных и привлечение их к уголовной ответственности лежит в компетенции органов предварительного следствия и дознания, которые в Российской Федерации прошли долгий путь своего исторического развития.

Целью настоящей статьи является изучение деятельности органов Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ) в качестве органов, осуществляющих предварительное следствие, в постсоветский период истории России до 2011 года в условиях постоянного реформирования следственных органов.

Методом исследования указанного вопроса явились системный и сравнительно-правовой методы исследования, основанные на анализе законодательства и информации, касающейся вопросов, связанных с правовым регулированием следственных органов в составе МВД России в период с 1991 по 2011 годы.

Материалами для изучения, составившими теоретическую основу исследования, выбраны научные труды таких авторов как: И. А. Андреева, Н. А. Власова, А. Ю. Зотов, В. А. Стремовский и др. Нормативную базу исследования составили правовые акты, регулирующие деятельность правоохранительных органов, и следственных комитетов – в частности, в постсоветское время до 2011 года.

Именно предварительное следствие образует основу дальнейшего исследования по уголовному делу, служит фундаментом, от прочности и надежности которого в значительной степени зависит результат судебного разбирательства, успешность разрешения судом основных вопросов уголовного процесса: о признании или непризнании виновным привлекаемого к уголовной ответственности лица, применении или неприменении к нему наказания [2, С. 63].

19 декабря 1963 года был издан Закон СССР № 2001-VI «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» [3]. Таким образом, Указ приобрел статус Закона и следственные органы в системе МВД были окончательно узаконены. Вплоть до начала 1990-х гг. органы внутренних дел оставались многофункциональными, многоотраслевыми.

В апреле 1990 года на I Съезде народных депутатов СССР Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР было поручено подготовить и внести предложение о создании союзного Следственного комитета. Несомненно, данное событие не было отправной точкой отсчета в существовании отдельно выделенного органа, осуществляющего следственные действия – Следственного комитета РФ, но именно в контексте исторических реалий 90-х годов в России эффективнее всего проводить анализ подготовки реформ правоохранительных органов, и в частности – следственных органов, в период истории России 2007-2011 годов.

В конце ХХ-го столетия обстановка в нашей стране была напряженной, распад СССР в 1991 году, который явился следствием не только политических и социально-экономических проблем, которые в 90-х годах прошлого столетия ставились во главу угла, но и проблем в нравственно-духовной жизни советского общества, порожденных принижением значения нравственных и правовых ценностей и идеалов [3], которые должны были охранять органы прокуратуры, поставил вопрос о том, по какому пути нашей стране идти дальше, прежде всего, в вопросах переустройства системы правоохранительных органов.

Составными звеньями системы органов внутренних дел в результате преобразований 1990 — начала 2000-х гг. являлись милиция, органы предварительного следствия, паспортно-визовая служба (созданная в 1993 году на основе подразделений виз, регистраций и паспортной работы милиции), экспертно-криминалистические подразделения, внутренние войска, федеральная миграционная служба [4, С. 127]. Происходившая в Российском государстве дифференциация и специализация звеньев государственного аппарата соответствовала процессам, протекающим в других современных демократических государствах. Это изменило государственный статус системы органов внутренних дел и ее центрального аппарата – МВД, которое по-прежнему выступало важным ведомством, но не всеобъемлющим, исключительным, ключевым в государственном механизме.

Были и отступления от этого процесса. Например, 19 декабря 1991 года Б. Н. Ельцин в очередной раз в истории нашей страны попытался объединить органы внутренних дел и органы государственной безопасности в одном ведомстве. Однако Конституционный Суд признал Указ «Об образовании МБ и ВД РСФСР» не соответствующим Конституции РСФСР [5].

В апреле 1991 года Закон о милиции закрепил сочетание принципа централизма и децентрализма, разделив милицию на криминальную милицию и милицию общественной безопасности, установив различные источники их финансирования [6].

Оптимизации управления органами внутренних дел должен был содействовать проект Федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации». Он был подготовлен в 2002 году комиссией по разграничению полномочий между центром и регионами Администрации Президента. Согласно проекту на базе МВД предполагалось формирование четырех структур:

— Федеральная полиция;
— Федеральная служба расследования;
— Национальная гвардия;
— Муниципальная милиция.

Первая и самая мощная – Федеральная полиция – должна была состоять из криминальной полиции, полиции общественной безопасности, полиции экономической безопасности, миграционной полиции и иных видов полиции, в том числе транспортной и по охране режимных объектов.

Несмотря на критичное отношение ряда ученых к его содержанию, положительным было уже то, что впервые за всю историю существования советской и российской системы органов внутренних дел был подготовлен и опубликован документ, отражающий официальную позицию руководства, совокупность взглядов по поводу важнейших перспектив развития системы [7, С. 38].

Нет сомнения, что в постсоветский период произошли серьезные изменения системы органов внутренних дел в направлении сужения компетенции, либерализации, демократизации. Однако эти процессы протекали противоречиво, болезненно и были далеки от завершенности. Существовали факторы, тормозящие ход коренной реформы органов внутренних дел: консервативность управленческой системы (в 1990-е годы численность центрального аппарата МВД России увеличилась в 2,5 раза по сравнению с МВД СССР, разросшийся бюрократический аппарат и тормозил преобразования, и поглощал значительную часть финансовых ресурсов); неподкрепленность принимаемых решений материально-финансовым обеспечением; ухудшение криминогенной обстановки; отвлечение сил и средств системы на урегулирование конфликта; субъективный фактор (слабость политической воли руководства страны в 1990-е годы, частая сменяемость руководителей министерства и вследствие этого — нарушение преемственности развития) [8, с. 152-153].

Сложившаяся структура следственных органов ввиду дублирования функций и постоянно возникающих споров о подследственности вновь актуализировала вопрос о реорганизации данной системы. Следственная практика, которая сформировалась в 1961-1965 годы, свидетельствовала об острой необходимости принятия радикальных мер по совершенствованию существующей в СССР структуры следственного аппарата [9, с. 62].

Так, среди основных причин необходимости реорганизации отмечались большая «текучка» кадров, а также низкая деловая квалификация большого числа следователей.

Некоторые правоведы, такие как Ю. В. Солопанов, И. В. Михайлов, С. В. Мурашов считали, что параллелизм, созданный множественностью следственных аппаратов, не способствует получению высоких результатов в борьбе с преступностью, а наоборот, мешает этому [10, с. 115]. Данная система органов предварительного следствия просуществовала до момента распада СССР в 1991 году.

Приказом МВД России от 29 января 1992 года № 19 в МВД России создается Следственный комитет вместо упраздненного Главного следственного управления МВД России.

Следователей органов внутренних дел стали отличать от других сотрудников милиции по несколько измененной форме одежды и приставки к специальному званию — «юстиции», а не «милиции». Федеральный закон 1995 года «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации» [11] вновь создал в этом ведомстве следственный аппарат, упраздненный при реорганизации КГБ еще в начале 1990-х гг., а Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» от 17 декабря 1995 года [12] ввел и в федеральных органах налоговой полиции собственный следственный аппарат.

Неудовлетворительные результаты работы действующего следственного аппарата обусловили необходимость принятия мер, направленных на реорганизацию существующей структуры следствия. Так, 23 ноября 1998 года Президент Российской Федерации подписал Указ № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» [13], которым утверждено «Положение об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации». Данное Положение, вывело имеющийся в структуре МВД России следственный аппарат и образовало его вновь уже при подразделениях МВД России.

Указом Президента РФ от 23 ноября 1998 года № 1422 были исправлены недочеты правового регулирования деятельности следственного аппарата органов внутренних дел. Этот документ укрепил федеральную вертикаль управления организацией предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел. Впоследствии Указами Президента Российской Федерации от 14 января 2011 года № 38, от 19 октября 2011 года № 1392 и от 04 апреля 2014 года № 202 в «Положение об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» внесены изменения и дополнения.

На этом реформирование следственного аппарата не закончилось. Указом Президента Российской Федерации «О создании Следственного комитета при прокуратуре» от 1 августа 2007 года № 1004 [14] была сформирована новая структура – Следственный комитет при Прокуратуре Российской Федерации. Хотя формально он существовал при прокуратуре, ему были предоставлены широкие полномочия, свидетельствующие о его независимости.

Финансирование Следственного комитета при прокуратуре происходило непосредственно из федерального бюджета, а не через прокуратуру. Таким образом, можно отметить, что Следственный комитет при прокуратуре не только в административном, но и в финансовом плане был независим от прокуратуры. Между тем, Генеральной прокуратуре, которая изначально выступала против такой реформы, сложно было смириться с потерей следственного аппарата как основного «силового рычага». Об этом свидетельствовало резкое обострение отношений между Генпрокуратурой и Следственным комитетом. Проводились бесконечные проверки Следственного комитета с целью доказать, что в отрыве от прокуратуры он стал работать менее эффективно [8, с. 138].

Все это потребовало дальнейших преобразований, и 15 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ [15], в соответствии с которым Следственный комитет стал самостоятельным ведомством, прямо подчиняющимся Президенту Российской Федерации.

Руководители следственных подразделений по-прежнему являются по должности заместителями руководителей органов внутренних дел, что ставит независимость следственных аппаратов под большое сомнение. Следователи Отделов внутренних дел продолжают зависеть от начальников территориальных органов МВД России как в социальном, так и в материальном плане [8, с. 142].

В настоящее время для изучения эффективности следственных органов в составе МВД России в рассматриваемый период в открытом доступе имеется информация по временным рамкам с 2003 года, когда начало реформирования института следствия на территории Российской Федерации уже набрало обороты. Можно с уверенностью сказать, что все проводимые реформы никак не повлияли на ухудшение качества работы следователей МВД. Данный факт подтверждается статистическими данными:

Деятельность органов МВД в период 2003-2011 гг.*

*Данные официального сайта МВД России. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statistics
 
Более наглядно ситуацию с состоянием преступности в Российской Федерации, ее динамику и уровень, отображающие «объем работ» органов внутренних дел в указанный период можно представить в следующем виде:

Рисунок 1.

Очевидно, что исход уголовного дела многом зависит от умения, энергии, настойчивости и оперативности, инициативы и самоотверженности следователя, производящего предварительное расследование, эффективности прокурорского надзора, судебного и ведомственного процессуального контроля, а также от того, насколько грамотно разрешены вопросы правового регулирования расследования преступлений.

Попытка создания единого следственного аппарата была предпринята авторами Закона «О следственном комитете Российской Федерации» [16], который был принят в 1993 году в первом чтении Верховным Советом России. Однако впоследствии данный закон окончательно не был принят ввиду роспуска принявшего его представительного органа.

Отделение функции руководства расследованием от надзора за ним произошло на современном этапе развития органов предварительного следствия, начало которого ознаменовало принятие в 2001 году УПК РФ. На данном этапе, во-первых, расширением полномочий прокурора изначально была ослаблена процессуальная самостоятельность следователя в уголовном судопроизводстве. Например, с принятием УПК РФ следователь утратил право вынесения постановления о соединении уголовных дел, а также, как заметил Ю. П. Синельщиков, был вынужден «просиживать в кабинетах прокуратуры, чтобы получить согласие» на возбуждение уголовного дела [17, С. 7].

Кроме того, указания прокурора и начальника следственного отдела о направлении хода расследования и производстве отдельных следственных действий, как и прежде, были обязательны для следователя. Во-вторых, с принятием Федерального закона от 05 июня 2007 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [18] произошло дальнейшее ослабление роли следователя и, как следствие этого, умаление его процессуальной самостоятельности, а также ослабление роли прокурора, но уже в пользу нового участника судопроизводства – руководителя следственного органа.

В соответствии с изначально возложенными задачами органы предварительного следствия в системе МВД в рассматриваемый период продолжили осуществлять следующие функции:

— анализ следственной практики, организации и результатов деятельности следователей органов внутренних дел Российской Федерации;
— разработка и реализация мер по повышению качества и сокращению сроков производства расследования;
— изучение, обобщение и рекомендации к внедрению положительного опыта предварительного следствия.

Как было сказано выше, право осуществлять предварительное следствие сотрудникам органов внутренних дел было предоставлено Указом от 6 апреля 1963 года. Во исполнение данного Указа в системе МВД было создано следственное управление, введены штатные должности следователей и т.д.

Но, 18 декабря 2001 года В. В. Путиным был подписан Федеральный закон № 177 «О введении в действие УПК РФ». Так вот, пункт 4 статьи 3 этого федерального закона признает не действующим на территории Российской Федерации с 1 июля 2002 года Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 года № 1237-VI «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» [19] и Закон СССР от 19 декабря 1963 года № 2001-VI «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» [20].

Дальнейшее реформирование органов предварительного следствия не повлекло за собой каких бы то ни было кардинальных изменений. Следственные органы по-прежнему частично дублируют функции друг друга, имея при этом зависимость от административной и политической власти.

Именно острота складывающейся в социальной среде ситуации вызывает необходимость повышения эффективности как уголовного судопроизводства в целом, так и предварительного следствия в частности, в том числе путем реформирования уже существующей системы следственных органов России.

Список литературы

1. Домиций Ульпиан. Фрагменты / пер. и комм. Е. М. Штаерман// Вестник древней истории. М., 1971. – № 2. – С. 184-209.
2. Александрова О. П., Петрова О. А. Пути совершенствования предварительного следствия в уголовном праве России // Вестник Псковского государственного университета. – 2016. – № 3. – С. 137-140.
3. Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка»: Закон СССР от 19 декабря 1963 года № 2001-VI [Электронный ресурс] // Система ГАРАНТ (дата обращения 15.12.2018).
4. Зотов А. Ю. Органы предварительного следствия: исторические аспекты возникновения и становления // Волгоградская академия МВД. – 2017. – № 1. – С. 124-130.
5. Постановление Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 г. № 1-П-У «По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 6, ст. 247.
6. О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 16, ст. 503.
7. Власова Н. А., Шамаров В. М. Ретроспективный анализ развития следственного аппарата в России // Вестник Екатерининского института. – № 1. – 2014. – С. 35-40.
8. Андреева И. А., Зайцева Е. С. История органов внутренних дел России: учебное пособие. – Омск: Омская академия МВД России, 2017. – 276 с.
9. Стремовский В. А. Участники предварительного следствия в советском уголовном процессе / отв. ред.: Чугунов В. Е. – Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского университета, 1966. – 260 c.
10. Солопанов Ю. В., Мурашов С. В. Советская милиция как орган охраны общественного порядка // Советское государство и право. – 1962. – № 12. – С. 111-119.
11. Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации: Федер. закон от 3 апреля 1995 г. № 40 // СЗ РФ. – 1995. – № 15, ст. 1269.
12. О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР: Федер. закон от 17 декабря 1995 г. // СЗ РФ. – 1995. – № 51, ст. 4973.
13. Положение об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 23 ноября 1998 г. № 1422 // СЗ РФ. – 1998. – № 48, ст. 5923.
14. О создании Следственного комитета при прокуратуре: Указ Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 // СЗ РФ. – 2007. – № 32, ст. 4122.
15. О Следственном комитете Российской Федерации: Федер. закон от 28 декабря 2010 г. № 403- ФЗ // СЗ РФ. – 2011. – № 1, ст. 15.
16. О следственном комитете российской Федерации: Проект Закона РФ // Сов. Юстиция, 1993. – № 11. – С. 24-31.
17. Синельщиков Ю. П. Перспективы развития законодательства о прокуратуре в сфере досудебного уголовного процесса // Законность. – 2015. – № 10. – С. 6-9.
18. О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федер. закон от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ // СЗ РФ. – 2007. – № 24, ст. 2830.
19. О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 года № 1237-VI (утратил силу) // Ведомости ВС СССР. – 1963. – № 16, ст. 181.
20. Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка»: Закон СССР от 19 декабря 1963 года № 2001-VI // Ведомости ВС СССР. – 1963. – № 52, ст. 552.