УДК 34

СЛЕДСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА (1991-2011 ГГ.)

№16, 20.12.2018

Юридические науки

Дамба Айлан Юрьевна

Ключевые слова: СЛЕДСТВЕННЫЙ ОРГАН; СУДЕБНАЯ РЕФОРМА; СЛЕДСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РФ; СЛЕДОВАТЕЛЬ; INVESTIGATIVE BODY; JUDICIAL REFORM; INVESTIGATIVE COMMITTEE OF THE RUSSIAN FEDERATION; INVESTIGATOR.

Введение. В мировом сообществе борьба с преступностью является одной из приоритетных задач любого государства. В выявлении, расследовании и раскрытии преступлений участвует много субъектов уголовного судопроизводства, но ключевую роль в этой борьбе выполняют органы предварительного следствия. В свою очередь, от организационного построения названных органов в немалой степени зависит эффективность их деятельности.

Сегодняшние системы следственных органов современных государств имеют отличные друг от друга структуры и направленность деятельности.

На их становление и формирование существенное значение оказали ментальные мировоззрения, социальный уклад жизни людей, политический строй и история становления.

На каждом этапе реформирования правовой среды, начиная с распада СССР в 1991 году, перед реформаторами стояли разнополярные задачи, решение которых не способствовало становлению и укреплению её различных элементов – правоохранительной, судебной систем, законодательства, правовой идеологии и иных структур обеспечивающих юридическую защиту населения.

Реформирование правовой среды в России после 1991 года имело свою специфику, связанную с внешними и внутренними объективными и субъективными причинами. К объективным внутренним причинам можно отнести замену одного социально-экономического уклада – социалистического другим – рыночной экономикой. К объективным внешним причинам – воздействие процессов глобализации, которые проявлялись в дестабилизации правовой системы российского государства, в стремлении западных государств ослабить Россию на экономическом, политическом, социальном уровнях. К субъективным причинам относится группа условий, сложившихся в государстве:

— отсутствие преемственности в формировании и реализации правоохранительной политики;
— нежелание руководителей субъектов Федерации, всячески саботирующих позитивные начинания в сфере правоохранительной деятельности, следовать реформационному курсу; непродуманность некоторых реформ;
— неприятие мнения гражданского общества по поводу реализации отдельных инициатив на федеральном уровне и т.д.

Каждый из реформаторов во многом зависел от политической ситуации, сложившейся в стране и, в свою очередь, не мог в полном объеме и комплексно провести полномасштабную реформу основных элементов правовой среды. Так, судебно-правовая реформа привела к конфронтации с прокуратурой и не решила главного – создания современной, лишенной советских рудиментов судебной системы.

Цель статьи состоит в том, чтобы охарактеризовать и дать оценку следственной деятельности Следственного комитета с постсоветского периода и до настоящего времени.

Методом исследования для настоящей статьи стали системный и сравнительно-правовой методы исследования, основанные на анализе законодательства и информации, связанных с деятельностью Следственного комитета Российской Федерации.

Материалом для нормативной базы исследования стали нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность Следственного комитета. Теоретической основой исследования стали научные работы таких авторов, как Бобырев В. В., Ведерников Н. Т., Ефимичев С. П., Стремовский В. А. и др.

Самым слабым звеном в цепи реформ в постсоветский период российской истории стала реформа судебной системы (объединения Верховного и Высшего арбитражного судов РФ). При всей ее внешней привлекательности нет ясности в вопросах юрисдикции. Возникает потребность в совершенствовании законодательства, регулирующего вопросы судоустройства и работы судов.

Практика реформирования правовой среды в постсоветский период показала, что ее изменения возможны, как «сверху» при активном воздействии государства, так и «снизу»:

а) по инициативе граждан, заинтересованных в формировании фундамента гражданского общества,
б) по инициативе негативно настроенных групп, проповедующих «правовой нигилизм» и бунтарское пренебрежение к установленным правовым нормам и правилам.

В первом случае государство может частично или полностью контролировать процесс изменения правовой среды посредством реформаторских установок. Во втором случае контроль со стороны государства минимальный, особенно когда в процессе воздействия на правовую среду задействованы деструктивные силы.

В процессе реформ пропагандировались инновационные подходы и принципы, хотя реально ничего инновационного не происходило. Инновационная деятельность в правовой среде обеспечивает создание и реализацию значимых новшеств в области правового регулирования общественных отношений, правового воспитания, юридического образования, правовой культуры, правовой идеологии и получение на их основе практических результатов, оказывающих позитивное воздействие на правовую среду и процессы ее модернизации.

В 1993 году на рассмотрение Верховному Совету был представлен проект закона «О Следственном Комитете Российской Федерации», одобренный впоследствии Верховным Советом Российской Федерации в первом чтении, но так окончательно и не принятый ввиду роспуска принявшего его представительного органа и произошедших в стране перемен.

Реформирование следственных органов было ознаменовано в 2007 году успехом в этой области в связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ, который существенно изменили структуру органов прокуратуры [1], в связи с принятием которого были разграничены функции осуществления надзора за соблюдением законности при производстве дознания, предварительного следствия и рассмотрении уголовных дел в судах, с одной стороны, и организации и проведения следственных действий в рамках процессуальных полномочий, имеющихся у органов прокуратуры, с другой стороны.

Предварительное следствие и надзор, в том числе за ним, стали осуществлять разные органы. Принятие данного закона ознаменовало создание Следственного Комитета при Прокуратуре РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 1 августа 2007 года № 1004 [12] Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации являлся «органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве» [2]. Следовательно, основной целью, определенной законодателем для этого государственного органа, является исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве [3].

Хотя формально этот следственный орган существовал при Прокуратуре РФ, ему были предоставлены широкие полномочия, свидетельствующие о его независимости.

В частности, Следственный комитет по статусу фактически был приравнен к самой Генеральной прокуратуре. Его глава одновременно являлся заместителем генпрокурора, однако фактически был равнозначен ему по должности (назначался так же, как Генеральный прокурор, Советом Федерации по представлению Президента России).

Финансирование Следственного комитета при прокуратуре происходило непосредственно из федерального бюджета, а не через прокуратуру. Таким образом, можно отметить, что Следственный комитет при прокуратуре не только в административном, но и в финансовом плане был независим от прокуратуры. Между тем, Генеральной прокуратуре, которая изначально выступала против такой реформы, сложно было смириться с потерей следственного аппарата как основного «силового рычага». Об этом свидетельствовало резкое обострение отношений между Генпрокуратурой и Следственным комитетом. Проводились бесконечные проверки Следственного комитета с целью доказать, что в отрыве от прокуратуры он стал работать менее эффективно [6, с. 138].

Таким образом, несмотря на то, что Следственный Комитет учреждался как подразделение при Прокуратуре, ему предоставлялась большая степень организационной самостоятельности, которая указывала на автономность нового структурного подразделения, пусть и формально являющегося частью другого правоохранительного органа [7, с. 4].

Все это потребовало дальнейших преобразований, и 15 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ [15], в соответствии с которым Следственный комитет стал самостоятельным ведомством, прямо подчиняющимся Президенту Российской Федерации. Основной предпосылкой к его обособлению стала необходимость повышения объективности следствия. Можно сказать, что это было переходным этапом, ведь полностью независимое ведомство на тот момент времени было создать довольно сложно, и законодатель решил постепенно обособлять данный орган, сначала наделив Следственный комитет функциональной самостоятельностью.

В соответствии с российским уголовно-процессуальным законодательством основной объем расследования организованной преступной деятельности возлагается на следователей Следственного комитета Российской Федерации (далее – Следственный комитет), который не подчиняется в процессуальном и организационном плане какому-то другому органу. Общее руководство деятельностью Комитета осуществляет Президент Российской Федерации.

Вновь созданный правоохранительный орган, подконтрольный только главе государства смог переломить ситуацию в борьбе с организованной преступностью, переведя ее на более высокий уровень. Не секрет, что длительность и размах ОПФ обеспечивается коррумпированными связями с властями и их представителями – правоохранительными органами.

Более эффективному противодействию организованной преступной деятельности способствует и совершенствующаяся нормативная база. В частности, во исполнение постановления Всероссийского координационного совещания руководителей правоохранительных органов от 21 февраля 2011 года № 1 «О неотложных мерах по противодействию преступности, усилению охраны общественного порядка, активизации профилактики противоправного поведения», при участии Следственного комитета подготовлен приказ, утверждающий Положение об организации межведомственного взаимодействия по противодействию преступлениям, совершаемым организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями) [8, с. 22].

Данное Положение разработано в целях повышения эффективности взаимодействия органов прокуратуры, органов внутренних дел, органов ФСБ, органов ФСКН, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов Российской Федерации и следственных органов Следственного комитета при выявлении, расследовании, раскрытии, пресечении и предупреждении преступлений, совершаемых организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями).

Причем предшествующий нормативный акт по противодействию организованной преступной деятельности, касающийся совместной борьбы правоохранительных органов, был принят 20 лет назад и давно не соответствовал реалиям времени [9, с. 31].

С момента своего создания Следственный комитет расследовал сложные и вызвавшие широкий общественный резонанс преступления.

В Следственном комитете сформированы специальные подразделения, к основной деятельности которых отнесено расследование преступлений, совершаемых сотрудниками правоохранительных органов, что также, несомненно, будет способствовать более успешному противодействию организованной преступности.

Сегодня Следственный Комитет является основным государственным органом, в чьем ведении находится осуществление уголовного судопроизводства. Он наделен статусом самостоятельного и независимого государственного органа, обладающего широкими полномочиями и правами, необходимыми для реализации этих полномочий.

Необходимо отметить, в юридической литературе остро дискуссионным является вопрос о месте Следственного комитета России в системе органов государственной власти. В законе он определен как федеральный государственный орган. Однако, в законе не указывается на то, что данный орган является исполнительным органом. Поэтому представляется целесообразным не относить Следственный комитет Российской Федерации ни к одной из ветвей власти, а считать его самостоятельным органом уголовной юстиции. Нет единства мнений и в научной среде. Так, ряд ученых полагают, что государственно-правовая природа Следственного комитета России позволяет отнести его к органам исполнительной власти, что, по их мнению, должно найти законодательную регламентацию в ближайшее время. [4, с. 22] Другие считают, что Следственный комитет является отдельной и самостоятельной ветвью власти. Представляется, что природа Следственного комитета России позволяет отнести его и к президентской власти.

Главной целью деятельности Следственного комитета России, определенной законодателем, является исполнение требований российского законодательства об уголовном преследовании на стадии досудебного производства.

Основными полномочиями рассматриваемого следственного органа являются следующие аспекты его деятельности:

1. Следственный комитет России осуществляет криминалистическую деятельность, содержание которой составляет внедрение в следственную практику достижений науки, техники и положительного опыта, рекомендаций криминалистической тактики и методики, а также их совершенствование с учетом складывающейся практики раскрытия и расследования преступлений.

2. Осуществление судебно-экспертной и ревизионной деятельности, то есть производство уполномоченными на то подразделениями Следственного комитета (Главным управлением криминалистики комитета и подразделениями криминалистики в нижестоящих следственных органах) судебных экспертиз и ревизий. При этом судебно-экспертная деятельность заключается в получении новых данных об обстоятельствах, имеющих значение для предварительного расследования, путем проведения исследования экспертом, имеющим специальные познания в науке, искусстве, технике, ремесле [13, с. 234]. Ревизионную деятельность можно определить как систему контрольных мероприятий по документальной и фактической проверке обоснованности совершенных интересующей орган расследования организацией хозяйственных и финансовых операций в ревизуемом периоде или достигнутых результатов ее финансово-хозяйственной деятельности [5, с. 15].

3. Следственный комитет России осуществляет инспекторскую деятельность, заключающуюся в проверке его вышестоящими подразделениями деятельности нижестоящих следственных органов и учреждений. Такие проверки могут быть комплексными и целевыми, плановыми и внеплановыми. Комплексной проверкой охватывается вся деятельность конкретного следственного органа, целевой – отдельные направления его работы, плановые – проводятся в соответствии с планом работы, внеплановые – по мере необходимости и на основании решения Председателя Следственного комитета или иного вышестоящего по отношению к проверяемому органу руководителя.

4. В полномочия Следственного комитета Российской Федерации входит правотворческая деятельность, выражающаяся в разработке и представлении в установленном порядке Президенту РФ и в Правительство РФ проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.

Анализ общей следственной деятельности Следственного Комитета, позволил сделать вывод о том, что все они преследуют одну цель – всестороннее, объективное и качественное осуществление уголовного судопроизводства, несмотря на отсутствие в действующем отечественном законодательстве указания на эту или иные цели деятельности рассматриваемого органа.

В настоящее время тенденция увеличения числа отдельных видов преступлений диктует необходимость поиска более эффективных способов разрешении вопросов, касающихся деятельности правоохранительных органов. Особенно это касается вопроса относительно эффективности проведения оперативно-следственных мероприятий.

С образованием Следственного комитета Российской Федерации реализована идея государственной программы правовой реформы о выделении предварительного расследования в самостоятельную отрасль государственной деятельности, отделенную от прокурорского надзора и судебной деятельности.

Достигнута идея о процессуальной независимости следователя и соответствии его деятельности требованиям закона, объективному ходу расследования. Это стало возможным в результате подчинения Следственного комитета и его органов Президенту страны – гаранту соблюдения норм Конституции РФ.

Вопрос о необходимости образования в России единого следственного органа является сегодня одним из самых дискуссионных и трудно решаемых при обсуждении реформирования системы правоохранительных органов.

Первые идеи образования единого следственного органа появились еще во второй половине 1960-х гг. На тот момент в стране сложилась модель следственных органов, практически тождественная той, которая существовала до реформирования в 2007 г. органов прокуратуры Российской Федерации: предварительное следствие осуществлялось следственными подразделениями Министерства охраны общественного порядка, прокуратуры и Комитета государственной безопасности. Тогда советский процессуалист В.А. Стремовский обосновывал «необходимость ликвидировать все имеющиеся на тот момент следственные подразделения и передать их функции в специально образованный орган – Следственный комитет при Совете Министров СССР» [10, с. 25]. При этом В. А. Стремовским предлагалось ввести в Следственном комитете специализацию в расследовании различных категорий уголовных дел, для чего создать соответствующие отделы (отдел по расследованию государственных преступлений, отдел по расследованию воинских преступлений и так далее).

Вопрос о создании единого следственного органа относится к числу наиболее запутанных и обсуждаемых в российском уголовном процессе, и в настоящее время является остро дискуссионным как среди ученых-процессуалистов, так и среди практических работников в этой области, о чем свидетельствуют и научные публикации, и выступления на научных и научно-практических конференциях.

В Российской Федерации вот уже несколько лет на самом высоком уровне руководства обсуждается идея объединения всех органов следствия в единый Следственный комитет.

Думается, что единый следственный орган должен быть подчинен судебной власти. Следователи осуществляют свою деятельность только с одной целью – подготовить уголовное дело к судебному разбирательству. В процессе подготовки дела или предварительного следствия они постоянно тесно взаимодействуют с судьями и прокурорами, которые выносят решения о правомерности их действий. Непосредственно в судебном разбирательстве следователи должны участвовать в качестве государственных обвинителей вместо прокуроров, так как они подготовили это обвинительное заключение. Прокуроры должны исполнять свое прямое предназначение – контроль и надзор за исполнением законов в ходе судебного разбирательства.

Но предполагалось, что Единый следственный комитет будет самостоятельной структурой, при этом следственные комитеты иных ведомств ему подчиняться не будут. Также был разработан и график передачи функций указанными органами. Однако, 24 ноября 2015 года Председатель Следственного комитета А. И. Бастрыкин (следует отметить – выступавший за создание единого следственного органа с 2011 года, то есть с самого момента выделения из прокуратуры следователей в отдельную структуру) объявил, что идея создания единого следственного комитета заморожена на неопределенное время [14]. Главной причиной невозможности воплощения данного проекта А. И. Бастрыкин назвал современную экономическую ситуацию и особую позицию ведомств. В частности МВД России категорически отвергло возможность передачи своих примерно 40 тысяч сотрудников без твердой гарантии, что денежное содержание им будет на новом месте службы сохранено без уменьшения, ФСБ РФ же вовсе не намерено делиться функциями и перечнем подследственных составов преступлений. Таким образом, сам законопроект по созданию единого следственного комитета готов, но с его принятием никто не торопится.

В заключение необходимо подчеркнуть, что решение Президента Российской Федерации о создании специализированного следственного органа, подотчетного только главе государства, относительно оправдывает себя, так независимый от других организаций орган способен более качественно решать проблемы в борьбе с преступностью в целом, и с организованной преступной деятельностью в частности. Но создание единого следственного аппарата – это реалии сегодняшнего дня любой политической системы, и его место – в системе органов судебной власти. При его создании система сдержек и противовесов между ветвями власти не нарушится.

Список литературы

1. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ (в ред. от 22.12.2014) // Рос. газета. – 2007. – 08 июня.
2. Бобырев В. В., Ефимичев С. П., Ефимичев П. С. Законность и ее обеспечение при расследовании // Российский судья. – 2014. – № 3. – С. 2-3.
3. Ведерников Н. Т. Государство и личность в конституционном праве России // Актуальные проблемы современного российского государствоведения: Сб. научных трудов / Под ред. С.Н. Бабурина. – М., 2015. – С. 51-54.
4. Винокуров А. Ю. Следственный комитет Российской Федерации как объект прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2011. – № 1. – С. 20-24.
5. Горюнов В. А., Доржиев Б. В. Статус Следственного комитета и новые полномочия прокурора // Законность. – 2011. – № 11. – С. 14-18.
6. Андреева И. А., Зайцева Е. С. История органов внутренних дел России: учебное пособие. – Омск: Омская академия МВД России, 2017. – 276 с.
7. Романовский Г. Б. Правовой статус Следственного Комитета Российской Федерации // Наука. Общество. Государство. – № 1. – 2013. – С. 1-8.
8. Горюнов В. В. Надзор за следствием в органах прокуратуры // Законность. – 2014. – № 2. – С. 21-23.
9. Кулагин П. А. Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. – 2015. – № 1. – С. 30-31.
10. Стремовский В. А. Участники предварительного следствия в советском уголовном процессе. – Ростов-на-Дону, 1966. – 92 с.
11. О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 16, ст. 503.
12. О Следственном комитете Российской Федерации: Федер. закон от 28 декабря 2010 г. № 403- ФЗ // СЗ РФ. – 2011. – № 1, ст. 15.
13. О создании Следственного комитета при прокуратуре: Указ Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 // СЗ РФ. – 2007. – № 32, ст. 4122.
14. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э. П. Андрюхина, И. В. Ахрем, Н. Н. Бакурова и др.; под ред. С.А. Старостина. – М., 2017. – 481 с.
15. Александр Бастрыкин отказался от идеи создания в нашей стране единого Следственного комитета [Электронный ресурс] // Российская газета [сайт]. – URL: https://rg.ru/2016/05/19/aleksandr-bastrykin-otkazalsia-ot-idei-sozdaniia-v-strane-edinogo-sk.html (дата обращения 15.12.2018).